I OSK 867/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R.G. oraz K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 138/21 w sprawie ze skargi R.G. i K.G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 listopada 2020 r. nr DLI-IV.7615.80.2020.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od R.G. oraz K.G. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 138/21, oddalił skargę R.G. i K.G., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 13 listopada 2020 r., nr DLI-IV.7615.80.2020.MW, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wnieśli R.G. oraz K.G. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W skargach kasacyjnych postawiono następujące zarzuty: a) naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", (błędnie wskazanej w skardze kasacyjnej jako K.p.c.) oraz art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", poprzez nieprawidłową kontrolę sądową działalności administracji publicznej wyrażającą się w naruszeniu przepisów postępowania przez nieuwzględnienie naruszenia przez organ obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżących, jak i poprzez brak realizacji obowiązku czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym poprzez nie udzielenie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza poprzez nie poinformowanie skarżących w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez skarżących; b) naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a to uznanie, że zachowanie skarżących w przedmiocie zaniechań i działań dotyczących wydania nieruchomości nie wyczerpywało przesłanki "wydania nieruchomości" w brzmieniu wyżej wymienionej ustawy; c) naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 9 oraz art. 67 K.p.a., jak i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez nieprawidłową kontrolę sądową działalności administracji publicznej wyrażającą się w naruszeniu przepisów postępowania przez nieuwzględnienie naruszenia przez organ obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżących, jak i poprzez brak realizacji obowiązku czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym poprzez nie przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów i nie udzielenie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza poprzez niepoinformowanie skarżących w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez skarżących. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skargach kasacyjnych sformułowano również wnioski o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniach skarg kasacyjnych skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skarg kasacyjnych zawierają wady konstrukcyjne, gdyż skarżący we wszystkich trzech zarzutach eksponują naruszenie zarówno przepisów P.p.s.a., K.p.a. jak i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jednak nie wskazują wyraźnie czy zarzuty te opierają na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie czy też na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to o tyle istotne, że skarżący kasacyjnie jako naruszony wskazują art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., który zawiera przepisy wynikowe wiązane jednocześnie z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wymóg prawidłowej kwalifikacji podstaw skargi kasacyjnej przez wnoszącego ten sformalizowany środek zaskarżenia wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Uzasadnienia skarg kasacyjnych już jednak wyraźnie rozróżniają oba rodzaje naruszonego prawa – to jest przepisów K.p.a., jako przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jako przepisu prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie z uwagi na przyjęcie błędnych ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji skargi kasacyjne mogły zostać rozpoznane. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest możliwość powiększenia o 5% kwoty odszkodowania ustalonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2020 r. z tytułu przejęcia należącej do skarżących nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m. st. Warszawy w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,2756 ha i nr [...] o powierzchni 0,0893 ha na realizację inwestycji drogowej – to jest budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] na [...] Obwodnicy Warszawy do obwodnicy [...]. Przejęcie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr 100/SPEC/2019, (tzw. decyzja zrid). Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 7 sierpnia 2019 r. doręczono skarżącym skutecznie w dniu 4 września 2019 r., więc powinni oni wydać nieruchomość, w myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej w terminie do dnia 4 października 2019 r. Zawiadomienie to zawierało pouczenie o treści art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy, został zatem spełniony wynikający z art. 9 K.p.a. wymóg udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości złożyli oni natomiast w dniu 7 października 2019 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu uprawniającego do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżących z akt sprawy wynika, że zawiadomienia te odebrał R.G. w imieniu własnym oraz na zasadzie doręczenia zastępczego (art. 43 K.p.a.) jako pełnoletni domownik K.G. Wskazują na to podpisy umieszczone na kopiach zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz zaznaczona na nich odpowiednia rubryka, że przesyłkę doręczono adresatowi - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji skierowanej do R.G., oraz że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi – R.G. - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji zaadresowanej do K.G. W przypadku doręczenia przesyłki innej osobie niż adresat, doręczyciel czyni bowiem adnotację o tym, kto przesyłkę odebrał. Słusznie zatem uznały orzekające w sprawie organy administracji, a ocenę tę zaakceptował Sąd I instancji, że zwrotne potwierdzenia odbioru opatrzone datą i podpisem stanowią dowód skutecznego doręczenia skarżącym opisanych wyżej zawiadomień w dniu 4 września 2019 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone – czyli faktu doręczenia przesyłki w określonym dniu i określonej osobie. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżący kasacyjnie wskazywali, że zawiadomienie z dnia 7 sierpnia 2019 r. o wydaniu decyzji zrid odebrała faktycznie H.G. – matka skarżących, która ma chorobę [...], w związku z czym nie jest ona w stanie w wystarczający sposób rozpoznać znaczenia swych czynów i kierować swoim postępowaniem i przekazała im to zawiadomienie z opóźnieniem w dniu 12 września 2019 r., to jednak twierdzenia te nie zostały poparte jakimkolwiek dowodem na to, że matka skarżących podpisała zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej wskazane wyżej zawiadomienie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżący kasacyjnie podjęli próbę obalenia tego domniemania, np. poprzez przedstawienie sugerowanej w toku postępowania opinii biegłego grafologa. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy to na nich, a nie na organie administracji publicznej spoczywał ciężar obalenia domniemania zgodności z prawdą treści wynikającej z dokumentu urzędowego. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, należy wskazać, że skarżący kasacyjne sformułowali ten zarzut jako naruszenie wskazanego przepisu przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu wyjaśniają jednak, że chodzi o problemy z rozumieniem pojęcia "wydanie nieruchomości", którym prawodawca posłużył się w tym przepisie, zwracając uwagę, iż nie chodzi tylko o "aktywne" wydanie nieruchomości ale również o jej "bierne" wydanie. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Zakwestionowanie przez skarżących kasacyjnie rozumienia pojęcia "wydanie nieruchomości", którym prawodawca posłużył się w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, oznacza, że w istocie formułują oni w uzasadnieniu skarg kasacyjnych – niepostawiony wprost w petitum wniesionych środków zaskarżenia – zarzut naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie zarzucają błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że termin "wydać" oznacza złożenie inwestorowi oświadczenia o wydaniu nieruchomości czy też inną formę zamanifestowania faktycznego przekazania nieruchomości, podczas gdy w sytuacji braku definicji ustawowej tego terminu, wykładnia funkcjonalna i celowościowa nakazuje przyjąć, że do skutecznego wydania nieruchomości dochodzi również poprzez podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a w szczególności poprzez zachowanie biernej postawy wobec nabywcy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pod pojęciem "wydania nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18, CBOSA). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości polegającej co najmniej na zamanifestowaniu tego wydania poprzez złożenie inwestorowi w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej stosownego oświadczenia. Przesłanka uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod budowę drogi – będącego swoistą premią - nie zachodzi w sytuacji braku jakiegokolwiek zamanifestowania woli wydania tej nieruchomości przed upływem terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Wydanie wymaga bowiem aktywnego działania ze strony wydającego byłego właściciela nieruchomości. W świetle celu regulacji specustawy drogowej "wydanie nieruchomości" należy rozumieć jako aktywną czynność sprawczą (a niekiedy zespół takich czynności) dotychczasowego właściciela nieruchomości, która zapewni nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).