I OSK 1965/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2262/22 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2262/22, po rozpoznaniu skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: – w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro J. M. i T. M. (właściciele nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścili się na obecne terytorium RP i zmarli na terytorium ZSRR, to na skutek spadkobrania po nich ich następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.; – jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem; 2) w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiej polegającej na przyjęciu, że zakres podmiotowy art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy ma zastosowanie również wobec właścicieli pozostawionych na byłych terenach Polski nieruchomości, którzy nie spełnili wymogu przybycia (przesiedlenia) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski; 3) poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kasacyjnie zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca, gdyby Sąd I instancji zastosował prawidłową wykładnię prawa materialnego art. 2 ustawy zabużańskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że decyzją z [...] lipca 2022 r., nr. [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2019r., znak [...], odmawiającą K. M. i J. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. M. i J. M. nieruchomości poza granicami obecnej Polski w miejscowości Z., pow. b., woj. n., obecnie Białoruś. Organ ten uznał, że T. M. i J. M. posiadali obywatelstwo polskie w dniu 1 września 1939 r. jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, że po opuszczeniu terenów byłej Rzeczypospolitej Polskiej powrócili na obecne terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Brak jest zatem, zdaniem organu, dowodów na okoliczność powrotu na tereny obecnej R.P, co powoduje utratę prawa do rekompensaty. Warunek powrotu odnosi się wyłącznie do osób, które na datę wybuchu II wojny światowej były właścicielami nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski. Nabycie praw do rekompensaty przez spadkobierców ma wyłącznie charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Według organu, nawet kierując się zasadą działania na korzyść strony, dalsze prowadzenie postępowania zakończyłoby się takim samym rozstrzygnięciem, ponieważ jeżeli były właściciel nie zrealizował przesłanek ustawowych to jego spadkobiercy nie mogą nabyć tego prawa. Zdaniem organu celem ustawy nie jest przyznanie prawa do rekompensaty wszystkim właścicielom nieruchomości znajdujących się poza granicami obecnej Polski ale tylko tym osobom, które w związku z wojną i zmianą granic zmuszone zostały do ich pozostawienia – konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia. Celem ustawy było zrekompensowanie strat wynikłych z konieczności przemieszczenia, ale i pomoc w zagospodarowaniu się obywatelom powracającym do kraju w jego nowych granicach, na co wskazuje orzecznictwo sądowadministracyjne, w którym wskazuje się na odszkodowawczo pomocowy charakter tego świadczenia. Stanowiska powyższego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w zaskarżonym wyroku wskazał, że celem ustawy zabużańskiej było zrekompensowanie utraty nieruchomości pozostawionych poza granicami obecnej Rzeczypospolitej, z których właściciele mogli swobodnie korzystać, a czego zostali pozbawieni w związku z II wojną światową. Na gruncie wykładni art. 1 zabużańskiej oczywistym jest, że dotyczy ona tych właścicieli nieruchomości, którzy w związku z wojną nie mogli korzystać dalej ze swej własności wobec zmiany granic państwa w związku z II wojną światową. Sąd I instancji stwierdził, że oczywistym jest, że właściciele J. M. i T. M. nie mogli opuścić swego majątku gdyż zmarli na Syberii w 1941 r. i 1942 r. Według Sądu I instancji umknęło uwadze organów, że zanim skończyła się II wojna światowa i doszło do zmiany granic, nieruchomość nie stanowiła już ich własności lecz ich spadkobierców J. S. i K. S. Oczywiście możliwe jest, że wcześniej nieruchomość została sprzedana, ale na tę okoliczność organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego ani nawet nie zobowiązał zainteresowanych do udowodnienia tych okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji organ tych kwestii w ogóle nie rozważał, błędnie przyjmując, że przesłanka opuszczenia dotyczy J. i T. M., co stanowi o naruszeniu art. 6, 7, 8, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wywiódł skargę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest to, czy spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości, którzy zmarli na Syberii w 1941 r. i 1942 r., mogli nabyć prawo do rekompensaty. Inaczej mówiąc, czy okoliczność, że właściciele nieruchomości – J. M. i T. M., którzy zmarli na Syberii w 1941 r. i 1942 r. nie opuścili byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. i w konsekwencji nie przemieścili się na obecne terytorium państwa polskiego świadczy o niespełnieniu jednej z podstawowych przesłanek, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej. W konsekwencji czego – jak przyjęły organy – prawa do rekompensaty za pozostawione na Kresach mienie nie mogli nabyć ich następcy prawni, gdyż prawo spadkobierców do uzyskania rekompensaty jest pochodnym prawa przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ustawa z 8 lipca 2005 r. w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Wg zaś ust. 1a tego artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 2 ustawy zabużańskiej wymienione są przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują. W art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej mowa jest o osobach, które zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, czyli prawo do rekompensaty powiązane jest z koniecznością opuszczenia byłego terytorium. Jednocześnie dokonując wykładni przepisów ustawy zabużańskiej należy, jak podkreśla orzecznictwo, uwzględnić zmiany regulacji prawnych dotyczących przyznawania rekompensat osobom, które pozostawiły mienie poza obecnymi granicami RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 wskazywał na socjalny charakter "przyrzeczonej kompensacji", to jednak poczynając od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96) sposób rozumienia tego świadczenia ulegał zmianie, czego efektem było uchwalenie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej (zob. wyrok NSA z dnia: 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20 – dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercom osób, które były właścicielami mienia i które zmarły w trakcie II wojny światowej, co w sposób oczywisty wyłączało możliwość ich powrotu (zmarli na Syberii w 1941 i 1942 r.). Ustawa zabużańska nie wprowadza wymogu, by prawo do rekompensaty przysługiwało wyłącznie podmiotowi będącemu właścicielem mienia na 1 września 1939 r. A zatem prawo to przysługuje osobie będącej właścicielem mienia na dzień opuszczania byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przysługuje zatem spadkobiercom osoby, która była tym właścicielem w 1939 r. i zmarła w trakcie wojny. Ponadto wymaga przypomnienia, że już w latach 90 – tych w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zwracano uwagę, że uprawnienia zabużańskie powinny przysługiwać nie tylko osobom, które poddały się repatriacji, ale także i tym, które z różnych powodów, inspirowanych wydarzeniami wojennymi, nie mogły bez własnej winy takiej procedurze się poddać (uchwały z 30 maja 1990 r. III CZP 1/90, OSNC 90/10-11, poz. 129 i z 10 kwietnia 1991 r. III CZP 84/90. OSNC 91/8-9 poz. 97). W konsekwencji nieuprawnione jest też utożsamianie właściciela nabytego na Kresach Wschodnich mienia przed jego opuszczeniem, w okolicznościach wskazanych w art. 1 ustawy z 2005 r., ze spadkobiercą byłego właściciela w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. Ten, kto nabył (w tym przypadku w drodze spadku) mienie po osobie, która była właścicielem w dniu 1 września 1939 r. i pozostawił je w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 1 ustawy z 2005 r.), nie jest spadkobiercą byłego właściciela, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r., ale jest właścicielem mienia, w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Musi spełniać tylko pozostałe wymogi z tego ostatniego przepisu. Potwierdza to również wykładnia celowościowa powyższych przepisów, bowiem cel ustawy z 2005 r. i poprzedzających ją ustaw regulujących uprawnienia zabużan z tytułu pozostawionego na Kresach Wschodnich mienia, można określić, co już wyżej wzmiankowano, jako odszkodowawczo – socjalny. W równym stopniu dotyczył on tych, którzy nie byli właścicielami pozostawionego mienia 1 września 1939 r., ale w związku z wojną rozpoczętą w tym dniu musieli opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, pozostawiając tam mienie, którego stali się właścicielami przed repatriacją (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 395/22 – dostępne w CBOSA). Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność charakteru roszczenia dotyczącego mienia zabużańskiego nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Nie chodzi bowiem w sprawie o to, czy w skład spadku wchodzi roszczenie o rekompensatę za mnie pozostawione. Ubiegający się o rekompensatę z chwilą śmierci rodziców nabyli po nich spadek, czyli własność nieruchomości w Z. A jak wynika z akt nastąpiło to w czasie wojny. Z prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego w Sosnowcu z dnia 28 kwietnia 1994 r., sygn.. akt II Ns 190/94 wynika, że J. M. zmarł 31 października 1941 r., zaś jego żona T. M. 28 lutego 1942 r., jest zatem oczywiste, że rodzice wnioskodawców nie mogli przenieść się na obecne terytorium Rzeczypospolitej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny odmawia zasadności zarzutom naruszenia prawa materialnego podniesionym w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji, choć zwięźle, to dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa materialnego. Rację ma również Sąd I instancji, że umknęło uwadze organów, iż zanim skończyła się II wojna światowa i doszło do zmiany granic, nieruchomość nie stanowiła już własności J. i T. M., lecz ich spadkobierców J. S. i K. S. Organ zatem tych kwestii w ogóle nie rozważał, błędnie przyjmując, że przesłanka opuszczenia dotyczy J. i T. M., co stanowi o naruszeniu art. 6, 7, 8, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.