I OSK 2082/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1735/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 czerwca 2020 r. nr DO.1.7614.736.2019.MM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1735/20 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju z 16 czerwca 2020 r. nr DO.1.7614.736.2019.MM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływana dalej jako "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie uchylił zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ II instancji wydając decyzję zaniechał skontrolowania decyzji organu I instancji w całości oraz nie podjął czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a w szczególności "rzekomego" faktu władania przez Gminę Miasto C. działką nr [1]/46 na dzień 31 grudnia 1998 r., co nie miało miejsca; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, pomimo tego że organ wydający decyzję naruszył zasadę praworządności, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej, w zakresie arbitralnego uznania, bez przeprowadzenia kompleksowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), że podstawą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji był fakt rzekomego władania 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego, terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania, a także związany z tym fakt rzekomego braku ogrodzenia, na którego obecność wskazywała Spółka w odwołaniu od decyzji z 27 maja 2019 r., oraz nie przeprowadził ani nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wnioskowanego przez Spółkę dowodu, to jest przesłuchania świadka B. B. na okoliczność istnienia wzniesionego przez Spółkę ogrodzenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 78 § 1 i § 2, art. 85 i art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, mimo że organ w toku postępowania nie przeprowadził rozprawy administracyjnej oraz oględzin nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja, pomimo zaistnienia ku temu przesłanki, to jest potrzeby wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i w drodze oględzin, w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do faktu władania nieruchomością przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego 31 grudnia 1998 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 76 § 1 i 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że obalenie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może nastąpić na podstawie zeznań świadków, podczas gdy żaden przepis nie wskazuje takiej zasady; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez oddalenie postanowieniem z 4 marca 2021 r. wniosków dowodowych Spółki i co za tym idzie, nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w piśmie z 23 lutego 2021 r., w przypadku gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, to jest faktu sprawowania władztwa przez Spółkę nad nieruchomością oraz faktu istnienia ogrodzenia, a równocześnie nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; II) naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez przyjęcie, że zwracanie się przez zarządcę drogi (organ samorządu terytorialnego) o wyrażenie zgody na wejście na grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie oznacza braku sprawowania władztwa nad tą nieruchomością przez zarządcę drogi. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju z 16 czerwca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 maja 2019 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., decyzją z 27 maja 2019 r. nr WS-IV.7533.1.903.2014.DC stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto C., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb C., oznaczonej jako działka nr [1]/46 o pow. 0,0492 ha, zajętej pod drogę publiczną, ul. [D] w C. (obecnie nr [2]), objętej księgą wieczystą nr [...]. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 16 czerwca 2020 r. nr DO.1.7614.736.2019.MM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki wniesioną na opisaną wyżej decyzję. Skarga kasacyjna został oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię. Co do zasady ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego, jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do tego zarzutu, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenie błędnej wykładni prawa materialnego dotyczy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.". Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje bowiem podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 stawy z dnia 13 października 1998 r. nastąpiło więc, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółka upatruje błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zwracanie się przez zarządcę drogi (organ samorządu terytorialnego) o wyrażenie zgody na wejście na grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie oznacza braku sprawowania władztwa nad tą nieruchomością przez zarządcę drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie ma racji Sąd I instancji i organy administracyjne przyjmując, że znaczenie dla określenia kto władał nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. ma np. oświadczenie z 19 marca 2014 r. złożone przez zastępcę Prezydenta Miasta C., a jednocześnie odmawiając przyznania takiego znaczenia dokumentowi, w którym E. wyraziło zgodę w 2002 r. na wejście na będący przedmiotem niniejszego postępowania grunt. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, gdyby Gmina władała nieruchomością, to nie musiałaby prosić E. o zgodę na wejście na nieruchomość. Okoliczność ta - zdaniem strony skarżącej – świadczy o braku władania przez Gminę, ponieważ skoro w 2002 r. Gmina nie władała nieruchomością, to nie mogła też władać nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż pomiędzy tymi datami stan faktyczny w tym zakresie nie zmienił się. Istota tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują zatem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny dokumentów przyjętych za dowód spełnienia przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu Miasta C. w dniu 31 grudnia 1998 r. i odmowy przyznania takiego waloru innemu dokumentowi. Zarzut skargi kasacyjnej tym samym nie dotyczy błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ani nawet błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowym stanowisku organów administracyjnych co do istnienia władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce zarówno przed 31 grudnia 1998 r, jak i po tej dacie. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zatem dopiero trafność tych zarzutów będzie oznaczać zasadność naruszenia prawa materialnego, przy czym co najwyżej jego niewłaściwego zastosowania, z kolei niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionuje ustaleń organów wskazujących, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej C., obręb C., oznaczona jako działka nr [1]/46 o pow. 0,0492 ha, zajęta pod drogę publiczną - ul. [D] w C. (obecnie nr [2]), objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiła własność E. Obecnie właścicielem działki nr [1]/46 jest spółka z o.o. A., na podstawie umowy przeniesienia własności Rep. A nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Oznacza to, że ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego, na tę datę nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie podważała także ustaleń, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [D] w C. stanowiła drogę publiczną, na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia [...] [...] 1989 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych w miastach Bielsko-Biała, C. i Ustroń (Dz. Urz. Woj. Bielskiego z 1989 r. Nr [...], poz. [...]). Nie były kwestionowane ponadto ustalania, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu C. Województwa Małopolskiego, ul. [D] w C. uzyskała nr [2]. W skardze kasacyjnej podano, że istotą sporu w sprawie jest okoliczność, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna ulica [D] w C. obejmowała swym zasięgiem działkę nr [1]/46, a w konsekwencji czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że kwestionuje ocenę Sądu I instancji co do ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy administracyjne (które uznały, że ww. nieruchomość wchodziła w pas drogi publicznej), jak też ocenę co do wartości dowodowej dokumentów, w oparciu o które został ustalony stan faktyczny. Przy czym argumentacja skargi kasacyjnej - w istocie w ramach wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania – dotyczy nie tyle zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, ile pozostawania spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Analiza, zarówno zarzutów kasacyjnych zawartych w petitum skargi kasacyjnej, jak i argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu, wskazuje, że skarżąca Spółka nie zwalcza dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie na zajętość działki, to jest: mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r. poz. 1572), włączonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zawierającej adnotację, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., a także opinii geodezyjnej z ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [D], wraz z archiwalną mapą zasadniczą, na której geodeta uprawniony F. F. nakreślił granice działki nr [1]/46 pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wstępnego projektu podziału działki nr ew. [1]/14, sporządzonego przez Przedsiębiorstwo [...]. Argumentacja skarżącej Spółki skupia się na wykazywaniu, że Gmina Miasto C. nie władała działką ew. nr [1]/46 na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnośnie do tej przesłanki, Sąd I instancji uznał, że o władztwie publicznoprawnym świadczą prawidłowe ustalenia organów administracyjnych wskazujące, że ulica [D] była oświetlona, uzbrojona w zasuwy wodne, hydranty, sieć energetyczną NN, sieć gazową i wodociągową. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy metryka ulicy z 1987 r. Usytuowanie wymienionej infrastruktury w ulicy wiąże się z wykonywaniem zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a co za tym idzie, czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [D] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Kolejnym dokumentem potwierdzającym przesłankę władania – w ocenie Sądu I instancji - jest oświadczenie Prezydenta Miasta C. z 19 marca 2014 r. znak GM-k.6822.4a.2014.III, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że Gmina Miasta C. wykonywała i wykonuje nadal wszystkie prace związane z utrzymaniem przedmiotowej ulicy. Z tego Sąd I instancji wywiódł, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [D] w C. wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie. Stanowisko Sąd I instancji należy podzielić. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że warunkiem uznania, że władztwo publicznoprawne rozciągało się również na działkę, jest wykazanie, że działka objęta zaskarżoną decyzją faktycznie znajdowała się w pasie drogi publicznej, jak również, że sporny grunt nie został zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi. Wyjściowym i koniecznym warunkiem zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia13 października 1998 r. jest bowiem zajęcie gruntu pod drogę publiczną, w drugiej kolejności pojawia się kwestia władania. Ponieważ art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy nieruchomości nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością podmiotów publicznych, nie jest zasadne żądanie wykazania przez te podmioty władania określonym gruntem (działką lub częścią działki ewidencyjnej), skoro nie mogły go samodzielnie i indywidualnie dotyczyć żadne czynności prawne, takich czynności względem gruntów stanowiących własności podmiotów trzecich, podmioty publiczne nie mogły dokonywać. Przedmiotem czynności faktycznych i prawnych mogły być natomiast drogi publiczne znajdujące się we władaniu tych podmiotów. Z tytułu sprawowania zarządu drogami publicznymi podmioty te mogły podejmować względem dróg działania świadczące o władaniu terenem. Z tego powodu władztwo dotyczy dróg publicznych, w skład których wchodzi sporny teren, a nie poszczególnych działek gruntu jako takich (por. wyrok NSA sygn. akt I OKS 797/19). Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagało poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06). O drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą efekt pracy geodety (mapy), a także muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Musi być wykazane, że mapa została sporządzona przez geodetę uprawnionego i musi zawierać wyraźną adnotację (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającą, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa taka musi zatem być sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670) bądź przepisami poprzedzającymi to rozporządzenie. Ponadto mapa musi być włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze wskazaniem daty i numeru. Wskazane wymogi spełnia zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja. Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki co do zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. polegającego na niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej, pomimo tego że organ II instancji wydając decyzję zaniechał skontrolowania decyzji organu I instancji w całości oraz nie podjął czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w szczególności okoliczności władania przez Gminę Miasto C. działką nr [1]/46 na dzień 31 grudnia 1998 r. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 2 - 4 dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 85, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., polegającego na niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej sprowadzającej się do pominięcia braku przeprowadzenia przez organ administracyjny kompleksowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w zakresie istnienia ogrodzenia wzniesionego przez Spółkę przeczącego publicznoprawnemu władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania, w tym nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez Spółkę dowodu z zeznań świadka na okoliczność istnienia ogrodzenia, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nieruchomości i brak odniesienia się do tych wniosków w uzasadnieniu decyzji. Zarzucane nieprawidłowości nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się do twierdzenia strony o istnieniu ogrodzenia na przedmiotowej działce, przy czym uznał, że Spółka nie przedstawiła przekonującego dowodu na tę okoliczność. Co do dowodu z zeznań B. B., dzierżawcy hotelu "[...]", i pominięcia przez organ odwoławczy wniosku dowodowego Spółki, Sąd Wojewódzki wskazał, że wniosek dotyczył posadowienia ogrodzenia na działce nr ew. [1]/14, a zatem innej działce niż działka będąca przedmiotem rozstrzygania, tj. dz. ew. nr [1]/46. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, również z twierdzeń Spółki wynika, że na działce nr [1]/46 był chodnik, co oznacza, że była to część drogi. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie – jak wskazał dalej Sąd I instancji – w sprawozdaniu technicznym sporządzonym przez [...] s.c., dotyczącym podziału działki nr ew. [1]/14 między innymi na działkę nr [1]/46 (zgłoszenie prac pomiarowych 26 kwietnia 1999 r.), z którego wynika, że na podstawie dostępnych dokumentów geodezyjnych, to jest mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej i operatu ewidencji gruntów, geodeta ustalił, że projektowana działka nr ew. [1]/46 tworzy drogę. Mapa, stanowiąca załącznik do tego sprawozdania, została przyjęta do Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego i stanowi dokument urzędowy. W tej sytuacji, jak uznał Sąd Wojewódzki, pominięcie dowodu z zeznań świadka nie miało wpływu na prawidłowość decyzji, gdyż obalenie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może nastąpić w tym wypadku na podstawie zeznań świadków. Kolejno, Sąd I instancji odnosząc się do wskazywanej przez Spółkę okoliczności ubiegania się przez Gminę o wyrażenie przez E. zgody na wejście na grunt przedmiotowej działki (odpowiedź skarżącej na pismo z 17 kwietnia 2002 r.), uznał, że nie wyklucza ona sprawowania władztwa nad tą nieruchomością przez zarządcę drogi. Z twierdzeniem Sądu I instancji należy zgodzić się, jak również z tym twierdzeniem, że każda ingerencja w prawo własności innego podmiotu musiała wymagać wyrażenia zgody przez właściciela, z tym zastrzeżeniem jednak, że na 2002 r. prawo własności przedmiotowego gruntu nabyła z mocy prawa Gmina, tyle że nie była w stanie wykazać się dowodem nabycia tego prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji w której z wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowa działka zajęta jest pod drogę publiczną, co zresztą potwierdziła Spółka, przeprowadzenie rozprawy z udziałem świadków nie było konieczne. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi możliwość przeprowadzenia rozprawy czy oględzin, ale nie statuują takiego obowiązku. To organ, w ramach swobodnej oceny dowodów, decyduje czy taki dowód jest przydatny, czy też nie. W niniejszej sprawie organ miał wystarczające podstawy wynikające ze znajdujących się w aktach dokumentów urzędowych (mapach) i opinii, aby przyjąć tezę o określonym zakresie przestrzennym drogi. Tym samym Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu naruszenia art. 136 K.p.a. Odnosząc się do powyższych dokumentów i ich oceny dokonanej przez organ, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji, należy wskazać, że nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą efekt pracy geodety (mapy), a także muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Przy czym przesłanki z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy mogą być udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Trafna jest przy tym ocena organu i Sądu I instancji co do mocy dowodowej opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego F. F. z naniesioną adnotacją, że opinia geodezyjna dotycząca położenia działki [1]/46 sporządzona jest według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem SGG [...]. Walor dowodowy w odniesieniu do przesłanki zajęcia gruntu pod drogę publiczną posiadają także pozostałe dokumenty stanowiące załączniki do pisma Zastępcy Prezydenta Miasta C. z 14 maja 2019 r. (k 88 – 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że skoro opracowanie geodezyjne i załączone do niego dokumenty, w tym mapy, zostały wykonane przez uprawnioną osobę, to mają walor dokumentów o charakterze geodezyjnym, a tym samym stanowią wiarygodny dowód na okoliczność, że przedmiotowa działka w ww. dacie była zajęta pod drogę publiczną. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 K.p.a. to, co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 314/19). Wobec tego trafna jest ocena Sądu I instancji, że skoro skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej, tj. takiego który podważyłoby moc dowodową opracowania geodezyjnego, w którym uprawniony geodeta ustalił przebieg granic nieruchomości na określoną datę i wrysował go na stanowiącą podstawę opracowania mapę, to nie było podstaw do kwestionowania opracowania geodezyjnego z ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [D] z archiwalną mapą zasadniczą sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały więc w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie zostało też podważone stanowisko Sądu I instancji co do oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Przepis art. 80 K.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżąca kasacyjnie Spółka, oprócz kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji co do mocy dowodowej dokumentów, na których oparł się organ administracyjny. Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały więc w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie została też podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta przez Sąd I instancji jako prawidłowa. W konsekwencji, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Nie okazał się też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez oddalenie postanowieniem z 4 marca 2021 r. wniosków dowodowych Spółki i co za tym idzie, nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w piśmie z 23 lutego 2021 r., w przypadku gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, to jest faktu sprawowania władztwa przez Spółkę nad nieruchomością oraz faktu istnienia ogrodzenia, a równocześnie nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; Zgodnie z art. 106 § 1 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że pominął dowody zgłoszone w piśmie z 23 lutego 2021 r. ponieważ zostały złożone dopiero na etapie postępowania sądowego, a skarżąca Spółka nie wykazała, aby tych dowodów nie mogła powołać wcześniej. Sąd I instancji podkreślił, że bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie dowodów, którymi dysponował organ, a ponieważ w ocenie Sądu I instancji nie było wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i go ocenił, a wskazane uchybienia nie miały wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, to nie miał podstaw do przeprowadzanie dowodów z dokumentów. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wnioskowane operaty oraz zdjęcia potwierdzają, wbrew stanowisku Spółki, że przedmiotowa działka leży w granicy z nieruchomością drogową (wzdłuż drogi miejskiej). Akta sądowe (k 39 – 45) potwierdzają co do zasady prawidłowość stanowiska Sądu I instancji. Załączniki do pisma pełnomocnika skarżącej Spółki z 23 lutego 2021 r. wskazują bowiem, że działka nr [1]/46 przylega do drogi miejskiej, a z operatu szacunkowego z 1 kwietnia 2014 r. wynika wyłącznie, że nieruchomość składająca się z działek nr [1]/46, nr [1]/68, nr [1]/70 jest (...) częściowo ogrodzona, co – jak wynika z dalszego opisu nieruchomości - odnosi się wyłącznie do działki nr [1]/68. Natomiast w odniesieniu do działki nr [1]/46 wskazano, że jest wyasfaltowana. Wynikające z tego operatu dane o zabudowie działki i kserokopie trzech zdjęć (bardzo słabej jakości) znajdujące się pod tekstem, wprawdzie pozwalają dostrzec ogrodzenie wzdłuż chodnika, to jednak nie mogą stanowić dowodu na zagospodarowanie konkretnie działki nr [1]/46 ani też na zagospodarowanie w sposób uniemożliwiający realizację czynności podejmowanych w ramach utrzymania dróg przez organy administracyjne. Niezależnie od powyższego zasadnie uznał Sąd I instancji, że przepis art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 P.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA z: 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 699/17, 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 441/08, 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1507/17, 25 lipca 2019 r. sygn. akt II FSK 2458/17, 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I FSK 467/19, 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I FSK 2078/14; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.