I OSK 2249/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1926/22 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2022 r. Nr 1856/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r. IV SA/Wa 1926/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 czerwca 2022 r. nr 1856/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego H. B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz art. 8 k.p.a., polegające na: - błędnym ustaleniu, iż niepoinformowanie strony (skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie) o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o istnieniu przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznać należało za działanie organu naruszające art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo nie wykazania przez tego skarżącego, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych; - błędnym ustaleniu, że przy braku uchybienia przez organ art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz art. 8 k.p.a. skarżący mógłby przedłożyć bliżej nieokreślone "brakujące dokumenty", pomimo nie wykazania przez tego skarżącego, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych; - błędnym ustaleniu, że przy braku uchybienia przez organ art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz art. 8 k.p.a. skarżący mógłby usunąć, bliżej nieokreślone przez Sąd Wojewódzki jak i samego skarżącego, przeszkody "zależne od stron" uniemożliwiające uwzględnienie wniosku, pomimo nie wykazania przez tego skarżącego i Sąd Wojewódzki, że strona dysponuje bądź dysponowała dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo mogła je łatwo uzyskać oraz pomimo, iż rozstrzygnięcie przez organ sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poza wykazaniem interesu prawnego strony do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie jest zależne od spełnienia przesłanek zależnych od strony; b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi ze względu na przemilczenie przez organ treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2018 r. (sygn. I OSK 2359/17) i z 11 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 3129/14) i poprzedzających je orzeczeń Sądu pierwszej instancji, choć organ ten powoływał się wprost na te orzeczenia (str. 3 i 4 decyzji Wojewody) oraz bez wykazania przez Sąd w zaskarżonym kasacyjnie wyroku niezastosowania się przez Wojewodę do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tych orzeczeniach; c) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na błędnym ustaleniu, iż Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, ani nie umotywował prawidłowo sposobu swojego rozstrzygnięcia oraz nie odniósł się do zapadłych w sprawie orzeczeń; d) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu decyzji Wojewody, pomimo iż nie zaistniały przesłanki do uwzględniania tej skargi i uchylenia decyzji; 2. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż cel wywłaszczenia na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji Wojewody został zrealizowany w ustawowo przewidzianych terminach, a zatem przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przestanek do oddalenia skargi w całości. Skarżące kasacyjnie m.st. Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekło się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji motywowany jest wyłącznie aspektami proceduralnymi, zatem odnoszenie się do zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ujętego w pkt 2 skargi kasacyjnej, jest co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego uznając, że w postępowaniu odwoławczym doszło do istotnego uzupełnienia materiału dowodowego, a w aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego zakończenie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego oraz wyznaczającego stronie 7 - dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli udokumentowania zastosowania w postępowaniu przez organ art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu i zaskoczony wydaniem decyzji, jako że skarżący nie mógł zapoznać się z zebranym na etapie drugiej instancji materiałem dowodowym i ewentualnie go zanegować lub wypowiedzieć się co do jego treści. Zwłaszcza, że materiał ten organ odwoławczy uznał za istotny dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie Sąd I instancji nie wskazuje, na czym polegało istotne uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, ale tę okoliczność można wyczytać ze skargi, gdzie wskazuje się (w uzasadnieniu zarzutu 5), że Wojewoda Mazowiecki uzupełnił materiał dowodowy poprzez pozyskanie zdjęć lotniczych z lat 1974-2005 z wykreśleniem na tych zdjęciach przez geodetę granic działki nr [...], opisu zdjęć przez biegłego w zakresie fotogrametrii i teledektacji oraz wykreślenie granic działki nr [...] na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej. W sytuacji, gdy fakt braku zawiadomienia strony przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po przeprowadzeniu przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego, nie jest kwestionowany, a owo postępowanie dowodowe organ uznał za istotne, odwołując się do ustaleń z niego wynikających w motywach wydanej decyzji, to nie można twierdzić, że uchybienie obowiązkom organu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego pływu na wynik sprawy. W orzecznictwie wprawdzie podnosi się, jak zauważa skarżące kasacyjnie m. st. Warszawa, że to "Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (wyrok NSA z 16.01.2025 r. I OSK 119/24, LEX nr 3859018), to jednak etapem, na jakim strona mogłaby wskazać na taką okoliczność, nie może być skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję. Inna jest bowiem sytuacja strony, gdy uchybienia w zakresie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. dopuszcza się organ pierwszej instancji lub organ odwoławczy, gdy ten ostatni nie przeprowadza żadnego postępowania uzupełniającego, a w odwołaniu strona ma możliwość wskazania na dowody, jakie byłyby możliwe do przeprowadzenia w celu wyjaśnienia istoty sprawy, a inna, gdy organ odwoławczy przeprowadza określone dowody w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ale o tych czynnościach i wynikających z nich ustaleniach nie zawiadamia strony. Wówczas strona, w postepowaniu przed organem administracji, nie ma możliwości wskazania na dowody, jakie byłyby możliwe, gdyby o uzupełniającym postępowaniu dowodowym, lub ogólnie o jego zakończeniu, była poinformowana. Nie jest przy tym prawdziwa teza skargi kasacyjnej, że "rozstrzygnięcie przez organ sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poza wykazaniem interesu prawnego strony do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie jest zależne od spełnienia przesłanek zależnych od strony" (zarzut 1.a. skargi kasacyjnej), gdyż bezsprzecznie strona może mieć wpływ na ustalenia faktyczne, od których zależy spełnienie przesłanek zwrotu. Wprawdzie nie należy utożsamiać ustaleń faktycznych, które mogą być sporne, z przesłankami zależnymi od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a., to jednak "Artykuł 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego" (wyrok NSA z 16.07.2025 r. I GSK 427/22, LEX nr 3893631), a tym bardziej dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach zarzut odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 10 § 1 i art. 79a § 1 (pkt 1.a. skargi kasacyjnej) należy uznać za nieusprawiedliwiony. W konsekwencji przedwczesna jest także ocena zarzutu 1.c. skargi kasacyjnej, co do błędnego ustalenia, iż Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, ani nie umotywował prawidłowo sposobu swojego rozstrzygnięcia, skoro ustalenia te zostały poczynione w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Z powyższych względów to samo dotyczy zarzutu 1.b. skargi kasacyjnej odnoszącego się do art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Ogólnie też zauważyć należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzuty tak skonstruowane, jak w pkt 1. niniejszej skargi kasacyjnej, nie spełniają powyższego wymogu, co uniemożliwia odniesienie się do nich w sposób bardziej precyzyjny. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.