I OSK 2279/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 408/22 w sprawie ze skarg Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo B. w G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr WG –VI.7534.28.2022. ZWK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 408/22 oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku oraz skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. w G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 13 kwietnia 2022 r. nr WG-VI.7534.28.2022.ZWK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku (powoływane dalej również jako "PGW WP") zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez uznanie przez Sąd I instancji, że zachodziły przesłanki do zastosowania tych przepisów i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przedmiotowe działki znajdują się w czaszy zbiornika X. i jako takie są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tego zbiornika wodnego i wykonywania zadań statutowych PGW WP; 2) art. 120 pkt 2, art. 212 ust. 2, art. 218 ust. 3 i ust. 5, art. 232 ust. 1, art. 240 ust. 3 pkt 11 w związku z art. 258 ust. 8, art. 529, art. 530 ust. 2, art. 165, art. 188 ust. 1 i ust. 6, art. 192 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), powoływanej dalej również jako "P.w.", oraz art. 21a u.g.n. przez ich niezastosowanie i niedokonanie wykładni terminu "sztuczny zbiornik wodny", a tym samym nieustalenie, jakim wymogom formalnoprawnym podlega jako obiekt budowlany, co spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 121 w związku z art. 135 ust. 1 P.w. przez ich zastosowanie, chociaż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, ponieważ strefę ochronną, zgodnie z art. 120 pkt 1 P.w. ustanawia się wokół ujęć wody, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z "ujęciem wody" a ze "zbiornikiem wód śródlądowych", do którego ma zastosowanie art. 120 pkt 2 P.w. wskazujący na "obszar ochronny" uregulowany odrębnie od "strefy ochronnej"; II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nierzetelne rozpoznanie istoty sprawy, skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej obarczonej wadą prawną; naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., odnoszących się do zebrania, rozpatrzenia oraz dokonania oceny przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie polegającym na stwierdzeniu, że wydzielone na potrzeby prowadzonego postępowania nieruchomości, oznaczone nr [1] o pow. 0,1658 ha i nr [2] o pow. 0,5265 ha leżą poza czaszą zbiornika X., a co za tym idzie, że w stosunku do nich cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ewentualnie, wniesiono o merytoryczne rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z Mapy [...] w skali 1:25000 pochodzącej z opracowania "[...]", z przedstawionym obrysem czaszy zbiornika, mapy podstawowej w skali 1:5000 Strefy ochrony pośredniej zbiornika wodnego X. wraz z fragmentem części opisowej wyżej wskazanego opracowania oraz z mapy z [...] w skali 1:5000, wykonanej w 1977 r. przez [...], a także z załącznika graficznego [...] część południowa zbiornika X. – na okoliczność wykazania, że przedmiotowe działki gruntu są położone w czaszy zbiornika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazane dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 728/16, którym oddalono skargę wniesioną przez A. A. na decyzję Wojewody Podlaskiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod budowę zbiornika X. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 550/17 oddalającego skargę kasacyjną A. A. od tego wyroku. Odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, wskazano, że skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 poz. 64 ze zm.), która nie przewidywała ograniczeń czasowych w zakresie realizacji zadań w związku z którymi następowało wywłaszczenie, to termin o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie może mieć zastosowania, a więc nie może stanowić przesłanki uznania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jako zbędnej na cel wywłaszczenia, ponieważ nie jest dopuszczalne jego retroaktywne stosowanie. Tym samym, z faktu że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1979 r., a decyzja zezwalająca na użytkowanie zbiornika X. zapadła 23 września 1995 r., nie można wywodzić zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, należy więc uznać, że został zrealizowany cel szczegółowy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Jak wskazał ten sąd, "Późniejsza zmiana koncepcji i zaniechanie realizacji całego zamierzenia wynikającego z planu realizacyjnego, jak również ewentualne zmiany konkretnej lokalizacji nie ma wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki został wywłaszczony. Realizacja celu szczegółowego powoduje, że z tą chwilą wykonywanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, poza tymi, jakim poddane jest to prawo w przypadku każdego innego podmiotu.". Ponadto, jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 550/17 wskazał: "Czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145 m n.p.m. oraz pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu. O tym, że przedmiotowa działka znajduje się w czaszy zbiornika wywieść można z pism [...], a w sposób pośrednio potwierdza to opracowanie pt. "[...]" z września 1998 r. z którego wynika, że .". Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy oraz powołał treść art. 170 P.p.s.a. Z tego względu, jego zdaniem, niezrozumiałe jest nieuwzględnienie argumentacji wyroku o sygn. akt I OSK 550/17, przywoływanego we wnoszonych odwołaniach i skargach. Tymczasem, Sąd I instancji uznał, że istnieją wyraźne różnice między niniejszą sprawą a sprawą rozpoznaną przez NSA pod sygn. akt I OSK 550/17, a ponadto w aktach sprawy brak jest opracowania "[...]". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak w aktach dokumentu, na który powołuje się NSA nie może przesądzać o tym, że można w sposób odmienny interpretować pojęcie "czasza zbiornika", to jest odnosić je tylko do terenu zalanego wodą do rzędnej 145,00 m n.p.m., a pomijać pas przyległy do wody, tworzący strefę ujemnego wpływu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie zinterpretował położenie działek. Obie działki są położone w czaszy zbiornika, to jest w pasie przyległym do wody, tworzącym strefę ujemnego wpływu, to znaczy w strefie ujemnego oddziaływania spiętrzonej wody zbiornika. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, sprawy zwrotu wywłaszczonych pod budowę zbiornika nieruchomości są analogiczne, ponieważ czaszę zbiornika wyznaczają rzędne terenu do 147,00 m n.p.m. i nie ma tu znaczenia odległość położenia działek względem siebie, jak też to, czy działka przylega do wody, czy jest od niej oddalona. Ważne jest, że znajduje się w linii wykupu gruntów, którą ustalono podczas budowy i napełnienia zbiornika, gdyż obszar ten stanowi strefę niekorzystnego oddziaływania tego zbiornika na tereny przyległe. Wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem. Wnoszący skargę kasacyjną do chwili uzyskania uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie posiadał wiedzy o braku w aktach sprawy opracowania "[...]". Dlatego też, do skargi kasacyjnej została załączona mapa podstawowa w skali 1:5000 z tego opracowania, przedstawiająca strefę ochrony pośredniej zbiornika wodnego X., na której jest uwidoczniona linia zalewu zbiornika przy rzędnej 145,00 m n.p.m. oraz linia wewnętrznego terenu ochrony, poprowadzona według linii wykupu gruntów, którą ustalono podczas budowy obiektu i jego napełnienia. Jak wynika z tej mapy, wydzielone na potrzeby prowadzonego postępowania działki nr [1] i nr [2] są położone w strefie niekorzystnego oddziaływania zbiornika na tereny przyległe, czyli w pasie przyległym do wody, tworzącym strefę ujemnego wpływu spiętrzonych wód w zbiorniku na tereny przyległe i jednocześnie stanowiącym czaszę zbiornika. Wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem. W przypadku, gdy pokrycie pasa terenu wzdłuż brzegu stanowią użytki zielone, granicę zagrożenia wyznacza warstwica 145,50 m n.p.m. (NPP +0,50 m). Jeśli są to grunty orne - warstwica 146,00 m n.p.m. (NPP+1,0m), tereny zabudowane - warstwica 147,00 m n.p.m. (NPP+2,00 m). Z uwagi na obszerność opracowania, do skargi kasacyjnej załączono fragmenty części opisowej, które są istotne w niniejszej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał następnie, że opracowanie znalazło odzwierciedlenie w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), który wszedł w życie 14 czerwca 2001 r. Zgodnie z § 14 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zakazuje się sytuowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu. Z kolei, w zakresie spełnienia wymagań ochrony środowiska i przyrody ustalono, że linia zabudowy terenów przeznaczonych pod budownictwo rekreacyjne i turystyczne w okolicy zbiornika wodnego X. nie może być niższa od naturalnej rzędnej terenu 147,00 m n.p.m., zaś tereny o niższych rzędnych położone wzdłuż granicy wywłaszczeń nie będą w sposób sztuczny kształtowane, aby osiągnąć rzędną wyższą od 147 m n.p.m. (por. § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b tej uchwały). Wnoszący skargę kasacyjną podał, że załącza również załącznik graficzny [...], przedstawiający zasięg terenu wywłaszczonego, pozostającego w administracji ówczesnego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku a obecnie PGW WP RZGW w Białymstoku. Zgodnie z przedstawioną symboliką, tereny oznaczone [...] i [...], gdzie zlokalizowane są działki nr [1] i nr [2] wydzielone na potrzeby niniejszego postępowania, są przeznaczone pod główne urządzenia dla potrzeb sportów wędkarskich z towarzyszącymi urządzeniami sportowo-rozrywkowymi i obwoźnymi lub tymczasowymi urządzeniami handlowo-gastronomicznymi, biwakowymi i sanitarno-higienicznymi, w tym w szczególności: pomosty do cumowania sprzętu wędkarskiego i wędkowania, hangary i wypożyczalnie sprzętu pływającego i wędkarskiego, zadaszenia zabezpieczające przed słońcem i opadami, rybaczówki, smażalnie ryb, rozczłonkowane miejsca biwakowania z bliskim dostępem do wody, obwoźne lub tymczasowe punkty handlowo-gastronomiczne itp. oraz zieleń parkową, łęgową i leśną z urządzeniami sportowymi, rozrywkowymi, kulturalnymi i gastronomiczno-handlowymi. Ponadto, przybrzeżne wody zbiornika o szerokości do 150 m od maksymalnej rzędnej piętrzenia ustalone są jako przeznaczone pod ogólnodostępne urządzenia rekreacji i sportów wodnych oraz urządzenia ekologiczne. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że załącza Mapę [...] w skali 1:25000 pochodzącą z przedmiotowego opracowania "[...]" z przedstawionym obrysem czaszy zbiornika, z której również wynika, że zwracane działki nr [1] i nr [2], wydzielone przez organ I instancji na potrzeby prowadzonego postępowania, są położone w czaszy zbiornika. Ponadto, podał że załącza Mapę z [...] w skali 1:5000 wykonaną w 1977 r. przez [...]. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, z tej mapy również wynika, że zwracane działki są położone w czaszy zbiornika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, opisane mapy są dowodem niezbędnym do wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ich rozpatrzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, z dołączonych dokumentów wynika co to jest czasza zbiornika, jaki jest jej zasięg i jakie są jej elementy składowe. Organy nie przeanalizowały szczegółowo tych dokumentów (wymienionych w skardze), stwierdziły natomiast, że obszar zwracany znajduje się poza czaszą zbiornika. Stanowisko takie zaprezentował również Sąd w zaskarżonym wyroku. Tymczasem, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, takie stanowisko nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie i nie jest poparte żadnym merytorycznym argumentem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 923/17, dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w czaszy zbiornika X., "w stanie faktycznym niniejszej sprawy sam fakt porastania krzaków i trawy na ewentualnym obszarze czaszy zbiornika nie musi świadczyć o niezrealizowanym celu wywłaszczenia, bowiem teren ten może stanowić strefę ochronną tego zbiornika przed zanieczyszczeniami i taka forma jego zagospodarowania może być wystarczająca do pełnienia tej funkcji.". Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie ustalono "strefy ochronnej zbiornika wodnego X." zgodnie z art. 121 w związku z art. 135 ust. 1 P.w., ponieważ w tych przepisach mowa o strefie ochronnej ustanawianej dla ujęć wód podziemnych przeznaczonych do spożycia, która nie dotyczy zbiornika X. Zbiornika wodnego X. dotyczy obszar ochrony, o którym mowa w art. 139 P.w. Dlatego też wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że istnienie i zakres strefy ochronnej zbiornika X. wynika jedynie z wewnętrznych ustaleń skarżącego. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie zostały przeanalizowane przepisy materialne określone w Prawie wodnym dotyczące kwestii związanych z eksploatacją zbiornika, m.in. zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchni wód publicznych (art. 232 ust. 1), zakazów określonych w art. 77, ochrony zbiorników wód śródlądowych (art. 139 i art. 140), utrzymywania urządzeń wodnych (art. 188 i art. 189), szeregu zakazów, w tym wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować zagrożenia dla zbiornika wodnego (art. 192), ochrony ludzi i mienia przed powodzią (art. 165-182), a także przeciwdziałania skutkom suszy (art. 183-185) oraz kwestii pozwoleń wodnoprawnych. Bez przeanalizowania tych uregulowań i zbadania ewentualnych zagrożeń płynących z faktu zwrotu żądanych nieruchomości położonych w czaszy zbiornika tej wielkości i mającego takie znaczenie dla środowiska, nie można zwrócić omawianych nieruchomości. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, zgodnie z brzmieniem art. 529 ust. 1 P.w., z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych. W myśl przywołanej normy prawnej jest to zasób nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 ust. 3 i do którego, zgodnie z brzmieniem art. 218 ust. 5, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestniczka postępowania B. B. w piśmie z 30 stycznia 2023 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podkreśliła, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami skargi i wbrew wnoszącemu skargę kasacyjną, były już przedmiotem rozważań sądu. Uczestniczka postępowania odniosła się następnie do poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Wojewoda Podlaski decyzją z 13 kwietnia 2022 r. nr WG-VI.7534.28.2022.ZWK utrzymał w mocy decyzję Starosty Y. z 13 stycznia 2022 r. znak GK.6821.8.2016 (sprostowaną postanowieniem z 18 stycznia 2022 r.), którą organ ten orzekł w punkcie 1. o zwrocie na rzecz spadkobierców C. C.: D. D. w udziale ¼, B. B. w udziale ¼, E. E. w udziale ¼, F. F. w udziale ¼, wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych numerami działek: (-) [1] o pow. 0,1658 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie, która w dniu wywłaszczenia oznaczona była numerem [3], (-) [4] o pow. 0,3739 ha położona w obrębie [...] gmina [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, (-) [5] o pow. 0,9648 ha położona w obrębie [...] gmina [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa B., (-) [6] o pow. 0,7878 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, która w dniu wywłaszczenia oznaczona była numerem [7] o pow. 0,7900 ha, (-) [8] o pow. 0,6001 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa B. która w dniu wywłaszczenia oznaczona była numerem [9] o pow. 0,6000 ha, (-) [10] o pow. 07652 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa B., która w dniu wywłaszczenia oznaczona była numerem [11] o pow. 0,7600 ha, (-) [12] o pow. 0,7887 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Gminy [...], (-) [2] o pow. 0,5265 ha, położona w obrębie [...] gmina [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, która w dniu wywłaszczenia, oznaczona była numerem [13] o pow. 1,3300 ha, (-) [14] o pow. 1,4400 ha, położona w obrębie [...] gmina [...], stanowiąca własność Gminy [...], która w dniu wywłaszczenia oznaczona była numerem [15] o pow. 0,14400 ha. W punkcie 2. decyzji Starosta Y. ustalił dla spadkobierców C. C. wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu odpowiednio: na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w kwocie 4 225,61 zł, na rzecz Gminy [...] w kwocie 13 826,22 zł, na rzecz Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w kwocie 4 934,03 zł oraz na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w kwocie 10 460,67 zł. W punkcie 3. decyzji organ zobowiązał D. D., B. B., E. E. oraz F. F. do zwrotu wyżej wymienionych kwot na rzecz wskazanych powyżej jednostek w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W punkcie 4. decyzji zaś organ odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [16] o pow. 0,0500 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...] jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji Starosta Y. wskazał, że działki oznaczone nr [3] i [16] zostały wywłaszczone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 9 grudnia 1977 r. znak Rol.701/26/77 z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "X.", zgodnie z decyzją Wojewody Białostockiego z 16 lipca 1976 r. znak AS 42/II/III/1/75 zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji polegającej na budowie: (- ) zbiornika wodnego, (-) kanału [...], (-) nowego cieku wodnego rzeki [...], (-) nowego cieku wodnego rzeki [...], (-) pompowni: [...], [...], [...], [...], [...] i X., (-) zaplecza inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalni ścieków. W zakresie działek oznaczonych nr [4], [7], [5], [9], [11], [13] i [15] (o łącznej powierzchni 6,26 ha) organ ustalił, że zostały one wywłaszczone, na wniosek C. C., decyzją Urzędu Gminy [...] z 20 grudnia 1980 r. nr 701/15/80 na rzecz Skarbu Państwa. Dalej organ stwierdził, że w granicach byłej działki o nr [3] nie powstała żadna z wyżej wymienionych inwestycji i działka nie była od chwili przejęcia wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło PGW WP wskazując, że zwracana nieruchomość leży w czaszy zbiornika wodnego "X.", co oznacza, że została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a ponadto jest niezbędna dla wykonywania zadań statutowych PGW WP. Wody Polskie zakwestionowały także wysokość odszkodowania wyliczonego do zwrotu przez spadkobierców. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także Nadleśniczy Nadleśnictwa B. w zakresie pkt 1, w części dotyczącej Nadleśnictwa B. (odnośniki: 3, 5 i 6), oraz w zakresie pkt 2, w części ustalającej wysokość kwoty podlegającej zwrotowi. Wojewoda Podlaski nie podzielił zarzutów obu odwołań i podtrzymał ustalenia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieruchomości wydzielonych na potrzeby prowadzonego postępowania i oznaczonych jako działki nr [1] i nr [2] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Y. z 13 stycznia 2022 r., sprostowanej postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [1] i nr [2]. Nadleśniczy Nadleśnictwa B. zaskarżył decyzję Wojewody w zakresie dotyczącym działek: nr [5], nr [8], nr [10], to jest w części dotyczącej Nadleśnictwa B. w G., i zakwestionował błędne określenie wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, która podlega zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi wniesione na powyższą decyzję. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest kwestionowana decyzja w zakresie działki oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [16], jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Spór w sprawie dotyczy natomiast ustalenia, czy na pozostałych ww. wywłaszczonych działkach, obecnie oznaczonych numerami: [1], [5], [8], [10], [2] (bo tylko te działki są objęte przedmiotem zaskarżenia) cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo orzekły o zwrocie przedmiotowych nieruchomości. Przy czym, jak zauważył Sąd I instancji, skarga wniesiona przez Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w zakresie dotyczącym działek o nr [5], [8] i [10] nie kwestionuje samego zwrotu ww. działek na rzecz spadkobierczyń C. C., ale ogranicza się wyłącznie do zakwestionowania wysokości odszkodowania za ww. działki, ustalonego na rzecz skarżącego Nadleśniczego. Zdaniem Sądu I instancji, dla ustalenia czy organy prawidłowo orzekły o zwrocie nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki o numerach [1] i [2], bo tylko w tym zakresie de facto zakwestionowane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, kluczowe stało się ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz czy działka o nr [3], która weszła w skład działki oznaczonej obecnie numerem [17], z której następnie zostały wydzielone działki o nr [1] i [2], znajduje się w czaszy zbiornika, co zdaniem skarżącego PGW WP przesądza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tym zakresie, Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, zaś zgromadzone dowody są wystarczające do oceny stanu faktycznego sprawy. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana bezspornie na części wywłaszczonej od C. C. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [16], natomiast nie zrealizowano celu wywłaszczenia na nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [1] i [2] (dawnej [3]) i te działki podlegają zwrotowi na rzecz spadkobierczyń byłej właścicielki. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których żaden nie może jednak wywołać oczekiwanego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie powinna być treść art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność nieruchomości na celu wywłaszczenia został zdefiniowana natomiast w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W zarzucie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że zachodziły przesłanki do zastosowania tych przepisów pomimo tego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przedmiotowe działki znajdują się w czaszy zbiornika X. i jako takie są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tego zbiornika wodnego i wykonywania zadań statutowych PGW WP. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sposób rozumienia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., odwołujący się aprobująco do wyroku NSA z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 550/17 w kontekście terminów realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie jest sporny w niniejszej sprawie. Sąd I instancji przyjął bowiem, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy [...] z 9 grudnia 1977 r., była budowa zbiornika wodnego "X.". Decyzją Wojewody Białostockiego z 16 lipca 1976 r. znak AS 42/II/III/1/75 został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania: zbiornika wodnego "X.", kanału [...], nowego cieku wodnego rzeki [...], nowego cieku wodnego rzeki [...], pompowni: [...], [...], [...], [...], [...] i X., zaplecza inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalni ścieków. W ramach zadania pod nazwą Zbiornik Wodny X. zostały wywłaszczone m.in. działki nr [16] i nr [3]. Podstawową funkcję zbiornika miało być gromadzenie wody w celu nawodnienia użytków rolnych (funkcja retencyjna) oraz zaopatrzenia w wodę miasta [...]. Woda miała być dostarczana za pomocą kanału długości około [...] km. Zbiornik mógł być wykorzystywany także na inne cele, ale z podporządkowaniem dla celu podstawowego. Kanału [...] nie wybudowano i ostatecznie zbiornik nie służy dostarczaniu wody dla miasta [...]. Sąd I instancji uznał, że budowa zbiornika wodnego nie była nierozerwalnie związana z budową kanału, podstawowym celem zbiornika wodnego, z samej jego istoty jest funkcja retencyjna, a skoro zbiornik został wybudowany to cel wywłaszczenia co do zasady z pewnością został zrealizowany, o ile określone działki znajdują się w czaszy zbiornika (pod wodami płynącymi). Kolejno należy wyjaśnić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego odnosi się do błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego. Przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja nie może stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, odnosi się bowiem do etapu ustaleń faktycznych (strona podaje w wątpliwość prawidłowość/rzetelność tych ustaleń), które legły u podstaw wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, a nie do etapu tzw. subsumpcji, czyli zastosowania ("podstawienia") normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że nieprawidłowo Sąd I instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które niewątpliwie świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na działce nr [3] oraz że Sąd błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do niezrealizowania celu wywłaszczenia. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15 oraz z 24 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2025/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów Prawa wodnego wskazane w pkt. I ppkt. 2 skargi kasacyjnej. Przepisy te dotyczą bowiem kwestii zagospodarowania i wykorzystania terenów przyległych do powierzchniowych wód publicznych, uprawnień właścicielskich wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uprawnień właścicielskich w stosunku do terenów, na których posadowione są urządzenia wodne. Trafnie przy tym zwróciła uwagę uczestniczka postępowania B. B. w piśmie z 30 stycznia 2023 r., że strona skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła przedstawionych zarzutów, gdyż wskazała jedynie, że w zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach zaniechano analizy tych przepisów, a jej zdaniem konieczne jest ustalenie jakim wymaganiom formalno-prawnym zbiornik wodny podlega. Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim stwierdzić, że zostały wadliwie skonstruowane. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Przypomnienia wymaga, że poza sporem w sprawie pozostaje, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa zbiornika wodnego X., jak również i to, że jedna z wywłaszczonych działek nr [16], objętych wnioskiem o zwrot, wchodzi w skład zbiornika wodnego, tym samym na działce tej bezspornie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Natomiast sporne działki nr [1] i nr [2], wydzielone z działki nr [17] (wcześniej cz. działki nr [3]), nie są pokryte wodą i nie przylegają bezpośrednio do zbiornika wodnego. PGW WP podnosi, że działka o nr [17], pomimo że nie jest bezpośrednio pokryta wodą, stanowi część terenu jako pas przyległy do wody, tworzący strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem, a tym samym mieści się w czaszy zbiornika. Zdaniem PGW WP, przedmiotowa nieruchomość oznaczona przed wywłaszczeniem numerem [3] o pow. 0,17 ha w całości znajduje się w strefie ochronnej (buforowej) na działce nr [1] i [2], gdzie może być realizowane nadpiętrzenie do rzędnej 145,50 m n.p.m. W tym zakresie w skardze kasacyjnej powołano się na wyrok NSA z 10 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 550/17, przytaczając obszernie stanowisko wyrażone w tym wyroku i uznając stan faktyczny za tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że działki nr [1] i nr [2] nie stanowią pasa bezpośrednio przylegającego do zbiornika wodnego, lecz są usytuowane na wysokości m.in. działki [18], a następnie działki nr [19] i nr [20], co dokładnie przedstawiają mapy znajdujące się w aktach administracyjnych. Z tych map wynika zatem, że nie można - z uwagi na usytuowanie działek nr [1] i nr [2] oraz działek należących do A. A., o których orzeczono wyrokiem o sygn. akt I OSK 550/17 – powoływać się, jak to uczyniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na okoliczność, że stan faktyczny w obu tych sprawach jest identyczny. Działki należące do A. A., jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 10 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 550/17 były zajęte w przeważającej części pod zbiornik wodny, zaś w nieznacznej części stanowiły pas gruntu bezpośrednio przylegający do zbiornika wodnego. Natomiast działki nr [1] i nr [2] nie przylegają bezpośrednio do zbiornika wodnego. Niewątpliwie przy tym stan faktyczny niniejszej sprawy jest najbardziej zbliżony do stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 562/21, którym oddalono skargę kasacyjną PGW WP w Białymstoku na decyzję o zwrocie działki nr geod. [19] wydzielonej z działki nr geod. [17] położoną w obrębie [...], gm. [...], a zatem sąsiadującej ze zwracanymi działkami w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano się ponadto na wymienione w uzasadnieniu wyżej opisanego wyroku NSA o sygn. I OSK 550/17 opracowanie "[...]". Sąd I instancji wskazał, że w aktach niniejszej sprawy brak jednak takiego opracowania. Strona skarżąca kasacyjnie, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z fragmentu części opisowej tego opracowania z mapą podstawową w skali 1:5000 [...], a także dowodu z Mapy [...] w skali 1:25000 pochodzącej z opracowania z przedstawionym obrysem czaszy zbiornika, z mapy z [...] w skali 1:5000, wykonanej w 1977 r. przez [...], a także z załącznika graficznego [...] część południowa zbiornika X. – na okoliczność wykazania, że przedmiotowe działki gruntu są położone w czaszy zbiornika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazane dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed odniesieniem się do powyższego, należy wskazać, że w toku postępowania skarżący prezentował stanowisko, że sporna działka stanowi pas gruntu stanowiący strefę ochronną zbiornika. W skardze kasacyjnej podniesiono, że obszary ochronne zbiorników wodnych ustanowione w drodze aktu prawa miejscowego, w oparciu o art. 141 P.w., nie są tożsame z pasem terenu przyległego do wody, znajdującego się w czaszy zbiornika i tworzącego strefę ochronną (bufor) zabezpieczającą przed spływem zanieczyszczeń do zbiornika. Pas ten, a zarazem granice czaszy zbiornika, wyznaczają rzędne wywłaszczonego terenu znajdującego się w czaszy zbiornika. Zakwestionowano również stanowisko Sądu I instancji, przytaczając uzasadnienie zaskarżonego wyroku, że maksymalny poziom piętrzenia wynosi 145,00 m n.p.m., a zatem przy normalnym użytkowaniu przedmiotowa działka (rzędne 145.40 m. n.p.m. do 145.80 m n.p.m.) znajduje się powyżej i nie dojdzie do jej zalania (nadpiętrzenie do rzędnej 145,50 m n.p.m.), a ponadto zgodnie z poziomem piętrzenia wykazanym w skardze w poszczególnych latach, poziom ten stale maleje i w 2022 r. wynosił zaledwie 144,70 m n.p.m. Jednakże powyższe stanowisko Sądu I instancji zostało przytoczone fragmentarycznie, gdyż Sąd ten wskazując na maksymalny poziom piętrzenia odowłał się do decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z 24 września 2009 r. nr DIS.V.6220-18/09 udzielającej Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie, retencjonowanie i pobór wód rzeki [...]. Z decyzji tej wynika, że maksymalny poziom piętrzenia wody wynosi 145,00 m n.p.m., a zatem przy normalnym użytkowaniu przedmiotowa działka (rzędne 145.40 m. n.p.m. do 145.80 m n.p.m.) znajduje się powyżej i nie dojdzie do jej zalania (nadpiętrzenie do rzędnej 145,50 m n.p.m.), a nie zatem jak podnosi skarżący do rzędnej 147 m n.p.m. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że czasza zbiornika utworzona jest z [...] oraz terenu bezpośrednio znajdującego się pod wodą do rzędnej piętrzenia 145,00 m n.p.m i terenu przyległego tworzącego strefę ochronną wody (bufor), na którym można realizować tzw. nadpiętrzenie zwierciadła wody do rzędnej 145,50 m n.p.m. w przypadku wystąpienia ekstremalnych warunków dopływu. Sąd I instancji przyjął, że stan ten pod względem techniczno-budowlanym i prawnym został ustalony na podstawie: protokołu z 7 listopada 1995 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji Zbiornik Wodny X. na rzece [...] woj. Białostockie, decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z 23 września 1995 r. Nr OŚ.II.6213/63/95, udzielającej pozwolenia na użytkowanie zbiornika X. (k. 252-2262 akt admin), decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z 24 września 2009 r., DIS.V.6220-18/09. Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że powyższe ustalenia nie dają podstawy do uznania, że działka nr [3] znajduje się w czaszy zbiornika. Tak więc argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca sprawy zakończonej wyrokiem NSA w sprawie I OSK 550/17 nie mogła przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, eksponując ten wyrok NSA, zupełnie przy tym pomija inne wyroki, które zostały wydane w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z budową zbiornika wodnego X., w których przyjmowano, że działka nr [17] leży poza granicą lokalizacji inwestycji "zbiornik wodny X.", a działka nr [18] wprawdzie w granicach lokalizacji inwestycji, ale poza granicą piętrzenia wody do 145,00 metrów, tym samym obie działki leżą poza granicą czaszy zbiornika "X." (np. cyt. wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 562/21, czy prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 473/04). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w granicach ówczesnej działki [3] (obecnie działek o nr [1] i nr [2]), nie powstał jakikolwiek element infrastruktury związany z realizacją inwestycji, o której jest mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość jest porośnięta trawą, krzakami i pojedynczymi drzewami. Znajdują się na niej pozostałości fundamentów zabudowań: domu mieszkalnego, chlewów oraz stodoły. Z dokumentacji fotograficznej nie wynika także, aby przedmiotowa działka była zalewana wodą, czy też podtapiana. Ponadto, działka nr [17], z której wydzielono zwracane działki nr [1] i nr [2], nie stanowi wód płynących. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów znajdującego się w aktach niniejszej sprawy działka nr [1] oznaczona jest symbolem RIVb - grunty orne oraz Lz-RIVb – grunty zadrzewione, zakrzewione, a działka nr [2] – R IVa, V, VI. Organy ustaliły także, że wywłaszczone działki nr [16] (w stosunku do której organ odmówił zwrotu) i nr [3] usytuowane są naprzeciwko siebie, po obu stronach ulicy wiejskiej, która do chwili obecnej istnieje na gruncie i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa. Droga ta stanowi też granicę oddzielającą zbiornik wodny oraz jego otoczenie od pozostałych gruntów, które nigdy nie były i nie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia (między innymi działka nr [3]). Również określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], nad zbiornikiem X., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., głównie dla potrzeb sportów wędkarskich z towarzyszącymi urządzeniami sportowo–rozrywkowymi i obwoźnymi lub tymczasowymi urządzeniami handlowo–gastronomicznymi, biwakowymi i sanitarno–higienicznymi, uzasadnia przyjęcie, że teren ten nie jest traktowany jak strefa ochronna zbiornika, w której grunty mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa. Wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego zakazujące nad zbiornikiem X. sytuowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcja terenu, a także określające linię zabudowy terenów przeznaczonych pod budownictwo rekreacyjne i turystyczne, nie stanowią skutecznego argumentu przeciwko możliwości zwrotu przedmiotowych działek na rzecz innych podmiotów. W istocie postanowienia planu stanowią wyłącznie dość rygorystyczne ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności tych nieruchomości, ale nie przesądzają, że nieruchomości te muszą pozostać własnością publiczną. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 121 pkt 1 w związku z art. 135 ust. 1 P.w. przez ich zastosowanie, które to przepisy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący kasacyjnie jako uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że strefę ochronną – zgodnie z art. 120 pkt 1 P.w. – ustanawia się wokół ujęć wody, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z "ujęciem wody", a ze "zbiornikiem wód śródlądowych", do którego ma zastosowanie art. 120 pkt 2 P.w. mówiący o "obszarze ochronnym" uregulowanym odrębnie od "strefy ochronnej". Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy skonstatować, że Sąd I instancji podał wyłącznie, że dla zbiornika wodnego "X." nie ustalono strefy ochronnej zgodnie z art. 121 w związku z art. 135 ust. 1 P.w. Jednocześnie, dla zbiornika wodnego X. nie prowadzono działań związanych z ustanowieniem obszaru ochronnego (k. 362). Sąd I instancji zauważył przy tym, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, w odpowiedzi na pytanie Starosty Y. w kwestii utworzenia strefy ochronnej Zbiornika Wodnego X., PGW WP wskazało, że w myśl art. 120 P.w. "strefy ochronne" ustanawia się dla ujęć wody, zaś dla zbiorników wód śródlądowych ustanawia się "obszary ochronne". Jednocześnie poinformowano organ, że dla zbiornika wodnego X. nie prowadzono działań związanych z ustanowieniem obszaru ochronnego, o którym mowa w art. 12 w/w ustawy (k- 380 akt adm.). Dlatego też, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy trafnie ustalił, że w stosunku do zbiornika wodnego X. strefa ochronna zbiornika, czy też obszar ochronny (taka wymagana jest forma w stosunku do zbiornika wodnego), nie została ustalona w żadnym dokumencie, wydanym na podstawie obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Jak wynika bowiem z art. 135 ust.1 P.w. strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji; teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. W myśl zaś art. 141 ust. 1 P.w. wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru. Dodać trzeba, że takie instrumenty prawne nie zostały zastosowane w celach ochronnych także na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Prawa wodnego. W tym kontekście należy odnieść się do załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, w tym w szczególności do fragmentu części opisowej opracowania "[...]" oraz mapy podstawowej w skali 1:5000 [...]. Jak wynika z karty tytułowej, objętego uzupełniającym wnioskiem dowodowym, opracowania zostało ono sporządzone w październiku 1998 r. Na stronie 3 opracowania podano, że strefę ochrony sanitarnej wód zbiornika wodnego "X." wyznacza się w celu ustalenia zasięgu granic (wewnętrznej i zewnętrznej terenu) ochrony pośredniej. Konieczność jej określenia wynikała z wymogów ówcześnie obowiązującego Prawa wodnego, które nakazywało administratorom i użytkownikom źródeł wód określić zasięg i sposób zagospodarowania pasa terenu przyległego do zbiornika. Jak wskazano w tym opracowaniu dalej, zakres opracowania nawiązywał ściśle do treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad ustalania stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz. U. poz. 504), a głównie do § 7 i § 8 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, strefę ochronną dzieli się na teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej: 1) wewnętrzny, przylegający do terenu ochrony bezpośredniej, 2) zewnętrzny. Przepisy rozporządzenia przewidywały wyłącznie na terenie ochrony bezpośredniej zakaz użytkowania gruntów do celów nie związanych z eksploatacją ujęcia wody i nakazywały teren ten ogrodzić (§ 3 i § 4). Natomiast na terenach ochrony pośredniej mogły być zabronione roboty i czynności, powodujące zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (§ 5 ust. 4 i 7). Powyższe przepisy nie przewidywały zatem zmiany stosunków własnościowych ani przeznaczenia gruntu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej, podobnie zresztą jak przepisy obecnie obowiązujące. Ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 230 ze zm.) w art. 59 ust. 1 i 4 stanowiła, że ujęcia wody są chronione przez ustanawianie stref ochronnych z urzędu na koszt zakładu. Natomiast obszary ochronne wówczas dotyczyły zbiorników wód podziemnych i były chronione przez ustanawianie, na koszt Skarbu Państwa (art. 59 ust. 2). Ponadto z art. 59 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 1974 r. wynika, że strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały, gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta, lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy jest on właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie. Z akt sprawy nie wynika, aby taki instrument prawny ochrony wód został wprowadzony do obrotu prawnego. Niezależnie zresztą od ustanowienia stosownych przepisów w tym zakresie, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 159), strefy ochronne ujęć wody ustanowione przed dniem 1 stycznia 2002 r. wygasają z dniem 31 grudnia 2012 r. (ust. 1), a postępowania administracyjne toczące się w sprawach dotyczących stref ochronnych ujęć wody i niezakończone w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. zostają umorzone (ust. 2). Odnosząc się natomiast do mapy podstawowej w skali 1:5000 [...], na której znajduje się pieczęć [...] (a zatem związana z ww. opracowaniem z 1998 r.), należy zauważyć, że teren ochrony pośredniej zakreślony został linią koloru zielonego, a linia zalewu na wysokości 145 m. n.p.m.– linią koloru niebieskiego. Przy czym linia zalewu określa zasięg obszaru, jaki może zostać zalany przez wodę zbiornika. Przedmiotowe, zwracane działki nr [1] i nr [2] znajdują się pomiędzy tymi liniami, a zatem na terenie ochrony pośredniej. Nie można jednak wywieść z tego, że działki te znajdują się w czaszy zbiornika wodnego X. O ile można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że mapa ta przedstawia obrys czaszy zbiornika wodnego X., to jednak z załączonych dokumentów nie wynika w ogóle która z przedstawionych linii odzwierciedla czaszę zbiornika, a zatem jaki obszar strefy ochronnej stanowi czaszę zbiornika. Można przypuszczać, że ustalenia te zawarte są w dokumentacji technicznej zbiornika X. i obiektów związanych, [...] (d. [...]), Warszawa, lata 1970-1985, które stanowiły materiały wyjściowe dla sporządzenia omawianego opracowania "[...]". Jednakże akta sprawy zwrotowej nie zawierają tych materiałów. W odniesieniu do pozostałych kopii dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj. Mapy [...] w skali 1:25000 pochodzącej z oraz z mapy z [...] w skali 1:5000, wykonanej w 1977 r. przez [...], a także z załącznika graficznego [...] część południowa zbiornika X., należy wskazać, że nie wnoszą one istotnych informacji do sprawy. Jak trafnie zwróciła uwagę uczestniczka postępowania w piśmie z 30 stycznia 2023 r., są one albo mało czytelne, albo nie zawierają legendy, a w rezultacie nie można z nich w żaden sposób wywieść, że przedmiotowe działki gruntu są położone w czaszy zbiornika. Dokumenty te nie spełniają więc wymogu dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji za organem odwoławczym, że istnienie i zakres obszarów chronionych wokół Zbiornika X. wynika jedynie z wewnętrznych ustaleń białostockiego zarządu Wód Polskich, bowiem pomimo wezwania, strona nie wykazała z czego wynika strefa ujemnego wpływu określona warstwicami, w zależności od charakteru gruntów. Określenia "strefa ujemnego wpływu" i "linia wykupu gruntów", którymi posługuje się strona skarżąca kasacyjnie, pochodzą z opracowania "[...]" i związane są wyłącznie z wytyczeniem strefy ochrony pośredniej w 1998 r. W pismach wysyłanych przez PGW WP w toku sprawy nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono rzędne wysokości określające terytorialny zakres tzw. stref ochronnych. Strefa taka nie jest też przewidziana w dokumentach planistycznych. Sąd I instancji słusznie więc przychylił się do stanowiska organu, że zakres strefy ochronnej (obszaru chronionego) choć zgodnie z Prawem wodnym powinien zostać ustanowiony, nie został w żaden sposób oficjalnie uregulowany, co potwierdza strona skarżąca podnosząc kosztowność i skomplikowanych charakter procedury ustanowienia obszaru chronionego (strefy buforowej). Stanowisko co do braku ustalenia formalnie strefy ochronnej i obszaru ochronnego zbiornika X. jest nadal aktualne, co potwierdził pełnomocnik PGW WP na rozprawie przed Sądem I instancji 8 września 2022 r., podkreślając jednoznacznie, że "nic się nie zmieniło jeśli chodzi o przedłożoną dokumentację zbiornika w niniejszej sprawie i w sprawie W. C.". Jak natomiast słusznie wskazał Sąd I instancji, z domniemanego istnienia obszaru ochronnego nie można wywodzić negatywnych skutków prawnych dla byłego właściciela nieruchomości. W kontekście charakteru sprawy, której dotyczy skarga kasacyjna, a której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy jeszcze wyjaśnić, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego, np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wątpliwa jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Z tego powodu w okolicznościach niniejszej sprawy, ocena celu wywłaszczenia polegającego na budowie zbiornika wodnego X. wymagała, wobec braku dokumentacji technicznej, sięgnięcia także po analizę rozwiązań prawnych, przede wszystkim obowiązujących na dzień wywłaszczenia, ale także na dzień rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne w celu ustalenia, czy poprzednio i obecnie obowiązujące przepisy nie ograniczały lub nie ograniczają możliwości zwrotu nieruchomości z powodu ochrony wód. Takich instrumentów prawnych w odniesieniu do zbiornika wodnego X. nie wprowadzono ani na podstawie przepisów prawa poprzednio ani obecnie obowiązujących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornej działce, gdyż nie została ona wykorzystana na cel w postaci budowy zbiornika wodnego. Dlatego niezasadne okazały się podnoszone w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak jest skutecznego podważenia skargą kasacyjną ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania, tym samym zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., Należy podzielić ocenę Sądu i instancji i organów administracyjnych co do bezzasadności zarzutu, że zwracana nieruchomość była niezbędna dla wykonywania zadań statutowych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, skoro wnoszący odwołanie nie wyjaśnił, na czym w przedmiotowym przypadku te zadania miałby polegać. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z wniosku B. B. zawartego w piśmie z 30 stycznia 2023 r. i z tytułu stawiennictwa na rozprawie przed NSA jej pełnomocnika, gdyż w postępowaniu sądowym występuje ona w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).