I OSK 2774/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 250/23 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr 273/R/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J.O. na rzecz X kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 250/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 lutego 2023 r. Nr 273/R/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia 21 grudnia 2022 r. znak: WNG.6821.113.2020.DB2; w punkcie 2. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego J.O. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z 23 lipca 2020 r., J.O. (dalej wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 30 października 1979 r., znak: ZGT.I.8221/b/29/79/11, oznaczonej pierwotnie jako działka nr A o pow. [...] m2 położonej w [...] gmina [...], odpowiadającej obecnym działkom nr B, C, D, E (obr. [...] - [...], ark. [...]). Na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, że decyzją Naczelnika Gminy w [...] z 30 października 1979 r., znak: ZGT.I- 8221/b/29/79/11 utrzymaną w mocy w pkt 1 i 3 decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia 06 grudnia 1979 r., znak: GT.III-8221/109/79, wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych nieruchomość oznaczoną jako działka nr A, stanowiącą własność W. i S. małżonków O. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Spadkobiercami po małżonkach O. byli J.O. w 1/4 części i A.S. w ¾ części. Prezydent Miasta Radomia, decyzją z 21 grudnia 2022 r. znak: WNG.6821.113.2020.DB2 - odmówił zwrotu na rzecz J.O. oraz A.S. nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki ewidencyjne nr C i nr E położonych w [...] (obr. [...] - [...], ark. [...]), mających uregulowany stan prawny odpowiednio w księdze wieczystej nr [...] oraz nr [...], prowadzonych przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 7, art. 137, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.). Uzasadniając decyzję Organ I instancji wyjaśnił, że pierwotna działka nr A odpowiadała działce nr F o pow. [...] m2, powstałej z podziału działki nr G o pow. [...] m2 (mapa podziału Nr [...] z 31 października 2008 r. znajdująca się w aktach sprawy), która z kolei została wydzielona z działki nr H o pow. [...] m2 uwidocznionej na planie nr [...] z dnia 28 września 1993 r. (zawiadomienie o zmianach danych ewidencyjnych gruntów i budynków - zmiana nr [...], znajdujące się w aktach sprawy). Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 30 marca 2009 r. Gmina Miasta [...] przeniosła własność m.in. działki nr F na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: X. Z kolei na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Radomia Nr 224/2019 z 11.04.2019 r., znak: AR.II.6740.2.167.2019.LIM o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "[...]" - w ramach zadania pn. "Przebudowa infrastruktury technicznej dla terenów inwestycyjnych [...]", nieruchomość oznaczona nr F, została podzielona m.in. na działki nr C i E (KW Nr [...] - działka nr C i KW Nr [...] - działka nr E). Obecnie działka nr C stanowi współwłasność osób fizycznych, na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] grudnia 2021 r. dokumentującego warunkowe umowy sprzedaży oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. dokumentującego umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umów sprzedaży i umowa sprzedaży, natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr E stanowi własność X. Jednocześnie Prezydent podniósł, że cel wywłaszczenia na działkach nr C E, jakim były [...], został zrealizowany. Wskazuje na to zarówno decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 10 marca 1980 r. Nr 82 21/1/80 o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu [...] terenu o powierzchni ogólnej [...] ha [...] m2 położonego we wsi [...] gmina [...] składającego się m.in. z działki nr A z przeznaczeniem pod stałe [...] a także znajdujące się w aktach sprawy Porozumienie z dnia 23 lipca 2007 r. w Warszawie zawarte pomiędzy Okręgowym Zarządem Mazowieckiem Polskiego Związku Działkowców w Warszawie i Gminą Miasta Radomia w sprawie określenia warunków przekazania i przejęcia terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w części objętej planowaną, stałą likwidacją oraz Umowa zawarta w dniu 16 listopada 2007 r. pomiędzy Gminą Miasta Radomia i Polskim Związkiem Działkowców w Warszawie w sprawie określenia trybu, zasad i terminów likwidacji działek położonych na części ROD "[...]" objętej stałą likwidacją, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr G i I (obr. [...], ark. [...]), z których wynika, że na ww. działkach znajdowały się [...] ogródki działkowe. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, wnioskodawca (reprezentujący także A.S.) złożył odwołanie, kwestionując zarówno odmowę zwrotu jak i realizację celu wywłaszczenia. Zaskarżoną decyzją Nr 273/R/2023 z 17 lutego 2023 r., Wojewoda Mazowiecki w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 a u.g.n., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia 21 grudnia 2022 r. w całości i orzekł o - odmowie zwrotu na rzecz J.O. udziału wynoszącego ¼ części nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki o numerach C i E, położonych w [...] (obr. [...] – [...], ark. [...]), odpowiadających części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka numer A, - odmowie uwzględnienia wniosku A.S. (reprezentowanej przez pana J.O.) w sprawie zwrotu na jej rzecz udziału wynoszącego ¾ części nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki o numerach C i E, położonych w [...] (obr. [...] – [...], ark. [...]), odpowiadających części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka numer A. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n., wyjaśniając zasadność prowadzenia jednego postępowania. Stwierdził, iż wniosek J.O. z 23 lipca 2020 r. został złożony w terminie i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (co wynika z wyroku NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1776/21). Z kolei wniosek A.S. z 2 listopada 2022 r. w ocenie organu II instancji złożony został z uchybieniem terminu określonego przywołanymi przepisami prawa, który upływał z dniem 23 lipca 2020 r., co powoduje przedawnienie przysługującego A.S. roszczenia o zwrot udziału wynoszącego ¾ części spadku po właścicielach nieruchomości wywłaszczonej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii wywłaszczenia działki A stanowiącej własność Skarbu Państwa, która została przekazana nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Radomiu decyzją Urzędu Gminy w [...] z dnia 10 marca 1980 r. Następnie Wojewoda Radomski decyzją z dnia 26 lutego 1996 r. znak G.III.7224-K-59/96 stwierdził nabycie z mocy prawa własność min. działki nr H (w skład której wchodziła działka A) przez Gminę Miasta Radomia. Aktem Notarialnym z 30 marca 2009 r., rep A Nr [...] Prezydent Miasta Radomia dokonał przeniesienia własności działki nr F (w skład której wchodziła działka A) na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą X. Aktem Notarialnym z 27 stycznia 2022 r., rep A Nr [...] X sprzedała min. działkę nr C (odpowiadającą części działki nr A) K.B. i M.B. jako wspólnikom spółki cywilnej pod nazwą K.B. M.B. Wojewoda stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Radomia: - działka nr E stanowiła własność X zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], - działka nr C stanowiła własność K.B. i M.B. na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej, zgodnie z treścią księgi wieczystej [...]. Zdaniem organu II instancji bez znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego terminy w jakich doszło do zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich. Istotne jest bowiem, iż zgodnie z obecnie obowiązującą wykładnią prawa stwierdzenie w toku postępowania, że objęte wnioskiem zwrotowym nieruchomości nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, co słusznie stwierdził Prezydent Miasta Radomia w zaskarżonej decyzji. W podsumowaniu Wojewoda odniósł się do uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.O., uznał ja za zasadną. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, wobec braku określenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia, czy ten cel został zrealizowany. Ponadto w ocenie Sądu I instancji Wojewoda z naruszeniem przepisów postępowania powołanych wyżej, odniósł się do wniosku A.S., uznając, że został on złożony po terminie. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jest kwestia, czy po ustaleniu, że wnioskowana o zwrot nieruchomość nie jest już własnością ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, organ administracyjny jest zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz czy na organie spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel w związku ze zbędnością tej nieruchomość na cel wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy uchylił się od oceny, czy nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z celem wywłaszczenia i czy ten cel został na niej zrealizowany, a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne w aspekcie art. 136 ust. 3 u.g.n. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy pominął zarzuty odwołania w zakresie odniesienia się do powyższej kwestii. Mając jednak na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji zwrócił uwagę na zarysowaną ostatnio linię orzeczniczą (wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., II SA/Kr 326/18, wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2022 r. IV SA/Wa 1215/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r., I OSK 3878/18), którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił. Należy podkreślić, że za niewątpliwe - w myśl z ww. uchwały - Sąd uznał zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego jako podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast kluczową kwestią z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotnego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomość została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. Są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. NSA (w wyroku I OSK 3878/18) uznał, że poprzez zaniechanie ustalenia ww. okoliczności, doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Podzielając zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku NSA pogląd, Sąd I instancji stwierdził, że ma on zastosowanie również w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wywłaszczona działka nr. ew. A, stanowiąca własność Skarbu państwa przekazana została nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Radomiu, decyzją Urzędu Gminy w [...] z 10 marca 1980 r. Następnie Wojewoda Radomski decyzją z 26 lutego 1996r. stwierdził nabycie z mocy prawa własność m.in. działki nr H (w skład której wchodziła działka nr A) przez Gminę Miasta Radomia. Z kolei Prezydent dokonał przeniesienia własności działki F (w skład której wchodziła działka A), na rzecz X, dalej doszło do sprzedaży działki C na rzecz osób fizycznych. Odmowa zatem zwrotu nieruchomości z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na niedysponowane tytułem prawnym do tej nieruchomości, naruszała w ocenie Sądu I instancji zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu wniosła X (dalej: skarżąca kasacyjnie), skarżąc wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Radomiu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lutego 2023 r., znak: SPN-R.7534.2.2023.AB i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: WNG.6821.113.2020.DB2 na skutek uznania przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 6,7,8,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia według Sądu miały wpływ na wynik sprawy, wobec braku określenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia, czy ten cel został zrealizowany - podczas gdy ww. okoliczności nie miały i nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wobec faktu, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania o zwrot nie są własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi samoistną podstawę odmowy ich zwrotu; - art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej wniosku zwrotowego A. S., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Radomiu stwierdził istnienie podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi J.O. w części dotyczącej jego wniosku o zwrot, w sytuacji gdy decyzje organów administracji, zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Radomia, zawierały w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiadające prawu; ewentualnie, a to w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzucono: - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Radomiu, mających zasadnicze według tego Sądu znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wynikających z jej akt: dokumentów, faktów i okoliczności, do których odwołują się organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, a z których wynika fakt wywłaszczenia nieruchomości przez Skarb Państwa od byłych właścicieli (decyzja wywłaszczeniowa z 1979 r.), cel tego wywłaszczenia (na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych), zrealizowanie tego celu (oddanie nieruchomości WZPOD w użytkowanie, urządzenie ogródków), a następnie po 27 latach likwidacja ogrodów w 2007 r. i ostatecznie zbycie nieruchomości na rzecz spółki kapitałowej w 2009 r. [pic]co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Radomia. Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J.O. w części dotyczącej wniosku o zwrot jego udziału w nieruchomości oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej wniosku o zwrot udziału w nieruchomości na rzecz A.S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie powołała się na uchwałę NSA w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14. Wskazała też, że sentencja uchwały, odnosi się do okoliczności sprawy, w której uchwała zapadła oraz do treści przedstawionego do rozstrzygnięcia przez NSA zagadnienia prawnego — stąd teza uchwały odnosi się do występujących w danej sprawie przesłanek pozytywnych zwrotu wynikających z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy jednocześnie występującym w tej sprawie pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Powyższa okoliczność umknęła Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością "ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" podkreślając jednocześnie, że "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny). Skarżąca kasacyjnie podniosła że powyższa uchwała statuuje brak podstaw do badania przez [pic]organ przesłanek zwrotu z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. w sytuacji gdy zwrot nie może nastąpić z powodu utraty własności nieruchomość przez podmiot publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje sądowi oparcie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2024r.-I OSK 791/23). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie dowodów znajdujących się poza aktami sprawy. Do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd mimo niekompletnych akt sprawy oddali skargę, bądź gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w tej sprawie, nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 151 i 145 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Powołane stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc skarżący, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów. Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 6,7,8,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z treścią art. 136 i 137 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W sprawie niesporne jest, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, działki o nr C i E zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji o wywłaszczeniu wydanej przez Naczelnika Gminy [...] z 30 października 1979 r., z przeznaczeniem na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych. Z akt sprawy wynika, że cel ten został zrealizowany. Świadczą o tym, jak prawidłowo wskazał organ administracji: decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 10 marca 1980 r. Nr 82 21/1/80 o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Radomiu terenu o powierzchni ogólnej [...] ha [...] m2 położonego we wsi [...] gmina [...] składającego się m.in. z działki nr A z przeznaczeniem pod stałe pracownicze ogrody działkowe. Z kolei Porozumienie z 23 lipca 2007 r. w Warszawie zawarte pomiędzy Okręgowym Zarządem Mazowieckiem Polskiego Związku Działkowców w Warszawie i Gminą Miasta Radomia w sprawie określenia warunków przekazania i przejęcia terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w części objętej planowaną, stałą likwidacją oraz Umowa zawarta w dniu 16 listopada 2007 r. pomiędzy Gminą Miasta Radomia i Polskim Związkiem Działkowców w Warszawie w sprawie określenia trybu, zasad i terminów likwidacji działek położonych na części ROD "[...]" wskazuje na datę końcową istnienia ogrodów działkowych. Ramy czasowe wynikające z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wskazują na powstanie i istnienie przez 27 lat ogrodów działkowych. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie Sądu I instancji o konieczności ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustalenie Sądu I instancji wprost przeczy treści dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy. Wyjaśnić też należy, że sama realizacja celu wywłaszczenia powoduje brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet w sytuacji gdy po określonym czasie ulegnie zmianie sposób jej zagospodarowania. O braku naruszenia ww. przepisów postępowania świadczą jednocześnie pozostałe dokumenty również przywołane przez organy administracji. Działka nr C na podstawie aktu notarialnego z 27 stycznia 2022 r. stała się własnością osób fizycznych, natomiast działka nr E stanowi od 30 marca 2009 r. własność X. Nie stanowi zatem obecnie własności ani gminnej ani Skarbu Państwa. W tym miejscu należy zatem odwołać się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, wskazującej, iż nawet w razie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości realizowanego w drodze postępowania administracyjnego na gruncie przepisów u.g.n. oznacza, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny. Wywołuje ona skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę i stanowi podstawę wpisu tegoż prawa w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego pozostają właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (vide: uchwała SN z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie. Decyzja pomijająca ten aspekt byłaby niewykonalna, a to oznacza, że nie ma znaczenia prawnego niezastosowanie art. 136 ust. 2 u.g.n. przed zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo własności nieruchomości podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ochrona przewidziana w tym przepisie przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Ochrony tej nie znosi niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, ale także niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mimo, iż ma wyraźne umocowanie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, to na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie może przełamywać ustanowionych już rzeczowych praw do nieruchomości, chronionych także na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Należy w tej sytuacji zauważyć, że brak możliwości uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji wcześniejszego zbycia lub utraty władztwa nad nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego właściciela lub jego następcy prawnego. Sytuacja ta oznacza jedynie, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jeżeli orzekanie o zwrocie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się niemożliwe wskutek powyższych okoliczności, to sąd powszechny uprawniony jest do badania przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kontekście deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (vide: wyrok SN z dnia 29 maja 2014 r., V CSK 384/13; wyrok SN z dnia 11 sierpnia 2011 r., I CSK 573/10; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r.,I OPS 3/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..