I OSK 2334/24

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 49/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. i S.J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 36/20 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 49/24 po rozpoznaniu skargi P. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w Warszawie i S.J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 36/20 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących P. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w Warszawie i S.J. sumę pieniężną w kwocie po 1 000 (tysiąc) złotych (pkt 3) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w Warszawie i S.J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m. st. Warszawy, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 154 § 1 - 7 PPSA w zw. art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 286 § 2 PPSA poprzez uznanie, że organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sytuacji, w której od organu nie wpłynęły akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy z uwagi na ich pozostawienie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w związku z innym postępowaniem (sygn. akt I SA/Wa 1777/18), a w konsekwencji termin na załatwienie sprawy określony ww. wyrokiem nie rozpoczął w ogóle swojego biegu, 2. art. 154 § 1 - 7 PPSA w zw. art. 134 § 1 PPSA poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r. (a zatem wydanym na długo przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku) organ zawiesił postępowanie administracyjne, w związku z czym ustał stan bezczynności, 3. art. 154 § 1 i 6 PPSA w zw. z art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA poprzez ukaranie organu grzywną w sytuacji, w której nie rozpoczął biegu termin określony wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., a ponadto organ zawiesił prowadzone postępowanie, co oznacza, że nałożenie grzywny, mającej charakter dyscyplinujący, nie znajdowało racji bytu. 4. art. 154 § 7 PPSA w zw. z art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA poprzez przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej w sytuacji, w której nie rozpoczął biegu termin określony wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., a ponadto organ zawiesił prowadzone postępowanie, co oznacza, że nie zaistniała wyjątkowa sytuacja uzasadniająca przyznanie takich kwot. II. Ewentualnie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 154 § 1 - 7 PPSA w zw. art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 286 § 2 PPSA poprzez uznanie, że organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sytuacji, w której od organu nie wpłynęły akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy z uwagi na ich pozostawienie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w związku z innym postępowaniem (sygn. akt I SA/Wa 1777/18), a w konsekwencji termin na załatwienie sprawy określony ww. wyrokiem nie rozpoczął w ogóle swojego biegu, 2. art. 154 § 1 - 7 PPSA w zw. art. 134 § 1 PPSA poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r. (a zatem wydanym na długo przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku) organ zawiesił postępowanie administracyjne, w związku z czym ustał stan bezczynności, 3. art. 154 § 1 i 6 PPSA w zw. z art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA poprzez ukaranie organu grzywną w sytuacji, w której nie rozpoczął biegu termin określony wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., a ponadto organ zawiesił prowadzone postępowanie, co oznacza, że nałożenie grzywny, mającej charakter dyscyplinujący, nie znajdowało racji bytu. 4. art. 154 § 7 PPSA w zw. z art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA poprzez przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej w sytuacji, w której nie rozpoczął biegu termin określony wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., a ponadto organ zawiesił prowadzone postępowanie, co oznacza, że nie zaistniała wyjątkowa sytuacja uzasadniająca przyznanie takich kwot. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: " p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne, zaś argumentacja organu opiera się na błędnej wykładni i niewłaściwym stosowaniu przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 154 § 1-7 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 154 § 1-7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a., wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracyjny pozostawał w stanie bezczynności, mimo braku fizycznego zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nietrafny. W świetle przepisu art. 153 p.p.s.a., co do zasady, prawomocny wyrok sądu administracyjnego nakładający na organ obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej ma charakter obligatoryjny, wiążący i natychmiast wykonalny od dnia, gdy stał się prawomocny. Celem sądu jest bowiem eliminacja stanu bezczynności lub przewlekłości organu, a także zapewnienie efektywnej ochrony praw strony (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Warunek wskazany w sentencji wyroku ("od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy") służy jednoznacznemu określeniu początkowego punktu biegu terminu do działania organu. Nie można jednak interpretować go w sposób formalistyczny, jak czyni to organ w skardze kasacyjnej, sugerując, że brak fizycznego zwrotu akt uniemożliwia rozpoczęcie biegu terminu wykonania wyroku. Zauważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd informował organ, że przekazane do sprawy akta pozostawiono w Sądzie celem ich wykorzystania przy sprawie I SA/Wa 1777/18. Sprawa ta dotyczyła skargi, którą m.in. Miasto Stołeczne Warszawy złożyło na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr KR II R 13/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym skargi kasacyjne od wyroku wydanego w tej sprawie zostały załatwione wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. I OSK 269/21. Nie sposób nie dostrzec, że pomimo prawomocnego załatwienia tej sprawy w marcu 2024 r., o czym Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (jako, że skarżącym kasacyjnie było Miasto Stołeczne Warszawy) niewątpliwie wiedział, nie ponowiono czynności w celu pozyskania akt sprawy. Nie sposób też nie dostrzec, że Miasto Stołeczne Warszawy jako strona postępowania sądowoadministracyjnego miało zagwarantowany dostęp do akt sprawy. Okoliczność prowadzenia akt wspólnych i spowodowana tym konieczność skoordynowania działań w obrębie kilku postępowań administracyjnych prowadzonych z udziałem tej samej strony nie jest problemem nowym, ani nieznanym judykaturze. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, bądź organu wyższej instancji, czy też innemu organowi w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Rzeczą organu jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Jako zasadę przyjmuje się, że organ winien jest albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 1115/23). W ten też sposób interpretować należy przepis art. 286 § 2 p.p.s.a. Brak przekazania akt wspólnych sprawy przez Sąd, z uwagi na inne toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, z wykorzystaniem tych samych akt nie może być postrzegany jako usprawiedliwienie i uzasadnienia dla trwania organu w stanie bezczynności. Nie ma zatem racji organ, że w niniejszej sprawie nie rozpoczął bieg termin wytyczony wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. I SAB/Wa 36/20. Termin ten rozpoczął swój bieg wraz z doręczeniem organowi prawomocnego wyroku, co miało miejsce 9 grudnia 2020 r. Jakkolwiek, pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt, to uzyskawszy informację o przekazaniu ich wraz ze sprawą I SA/Wa 1777/18 do Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie podejmował już żadnych działań służących skompletowaniu materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Jakkolwiek zatem, zasadą jest, że bieg terminu o którym mowa w art. 286 § 2 p.p.s.a. rozpoczyna się wraz z przekazaniem prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, to nie może być wątpliwości, że konieczność wykorzystania akt administracyjnych w innym toczącym się przed sądem administracyjnym postępowaniu (gdzie skarżącym było Miasto Stołeczne Warszawy) nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. W rozpatrywanej sprawie nie miała bowiem miejsca taka sytuacja, że organ był pozbawiony dostępu do akt sprawy. Zasada sprawności postępowania administracyjnego oraz zasada działania organów administracji publicznej z urzędu (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej również jako: "k.p.a.") nakładają na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu realizacji wyroku, również w sytuacji, gdy akta sprawy pozostają poza jego fizycznym władaniem. Organ zobowiązany jest do podejmowania czynności służących usunięciu przeszkód faktycznych celem pozyskania niezbędnych dokumentów, umożliwiających zakończenie postępowania. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ ograniczył swoje działania do oczekiwania na zwrot akt przez Sąd i ten stan utrzymywał pomimo wiedzy o prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Jakkolwiek, zwrócono się do Sądu o przekazanie akt sprawy, jednak poza tą jedną czynnością zaniechano jakichkolwiek innych działań. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że termin do realizacji wyroku zaczął swój bieg od momentu doręczenia prawomocnego orzeczenia, tj. od 9 grudnia 2020 r. Należy też wskazać, że również fakt zawieszenia postępowania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązków gospodarza postępowania. W świetle powyższego nietrafne jest również stanowisko organu, jakoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zawieszenie postępowania administracyjnego (postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r.) eliminowało stan bezczynności. Należy mieć na uwadze, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Dlatego też przy badaniu zasadności skargi na niewykonanie wyroku pośrednie znaczenie ma również uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. P. Kornacki, Ibidem, s. 313 [w:] wyroku NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. I OSK 1781/16). Na podstawie art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje jedynie wstrzymanie biegu terminów procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może jednak stanowić podstawy do usunięcia skutków prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Prawomocny wyrok doręczono organowi 9 grudnia 2020 r., a do zawieszenia postępowania doszło 3 lutego 2023 r. Okres ten stanowi wielokrotność czteromiesięcznego terminu wyznaczonego przez Sąd pierwszej instancji do rozpatrzenia wniosku z 15 lutego 1949 r. Wyrok sądu administracyjnego jest orzeczeniem szczególnym, którego celem jest eliminacja stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego w możliwie krótkim czasie, a zatem także przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie może więc retroaktywnie eliminować stanu bezczynności organu, która powstała wcześniej i utrzymywała się przez ponad trzy lata od dnia wydania prawomocnego wyroku, zwłaszcza że postanowienie to zostało wydane dopiero po upływie długiego okresu bezczynności, jako próba uzasadnienia dalszego braku działania. Zważywszy na istotę sprawy przyjąć należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ po wydaniu przez sąd wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy nie zwalnia organu z obowiązku wykonania tego wyroku. Wniesienie skargi na niewykonanie wyroku w takiej sytuacji jest dopuszczalne i może skutkować nałożeniem grzywny na organ. Przepis art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przewiduje możliwość wymierzenia organowi administracji grzywny właśnie w sytuacjach, gdy organ nie realizuje obowiązków wynikających z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Sankcja grzywny pełni funkcję zarówno represyjną, jak i dyscyplinującą. Argumentacja organu, że brak fizycznego zwrotu akt administracyjnych przez sąd oraz późniejsze zawieszenie postępowania administracyjnego eliminuje możliwość wymierzenia grzywny, jest całkowicie nietrafna. Organ, realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) powinien był podjąć wszelkie działania niezbędne do wykonania wyroku, czego świadomie zaniechał. W konsekwencji nałożenie grzywny w wysokości 5000 zł jest w pełni uzasadnione i znajduje swoje oparcie w art. 154 § 6 p.p.s.a., będąc adekwatnym środkiem dyscyplinującym wobec organu. Nietrafny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. Środek ten stosowany jest jako forma rekompensaty za krzywdę poniesioną przez strony wskutek rażącej bezczynności organu administracji. W niniejszej sprawie wyjątkowość sytuacji wynika właśnie z tego, że organ przez ponad trzy lata nie podjął efektywnych czynności zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Określona suma pieniężna (po [...] zł na rzecz każdego ze skarżących) jest w pełni uzasadniona i proporcjonalna do długotrwałej bezczynności organu. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy oraz trafnie zastosował normy prawne. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej oparte zostały na błędnym założeniu, że w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy, brak fizycznego zwrotu akt administracyjnych przez sąd i późniejsze zawieszenie postępowania administracyjnego zwalniają organ z realizacji prawomocnego wyroku, co narusza zasadę sprawności postępowania administracyjnego oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle powyższego, wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej uznać należy za niezasadne. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.