I OSK 2396/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 166/23 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 r., nr SKO-4160.264.2022, SKO-4160.282.2022, SKO-4160.270.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 166/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 5 grudnia 2022 r. nr SKO-4160.264.2022, SKO-4160.282.2022, SKO-4160.270.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. nr GG.3134.12.2022.JK z 31 października 2022 roku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz A., decyzją z 31 października 2022 r. ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości 10.699,80 zł z tytułu wzrostu wartości trzech nieruchomości w związku z ich podziałem na działki o nr: A, B, C, D, E, F, G, z obowiązkiem zapłaty na rzecz Gminy A. przez: - A.T., w wysokości 781,29 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,1400 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], - T.K., w wysokości 5.278,75 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,9459 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], - J.K., w wysokości 4.639,76 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: [...] o powierzchni 0,1980 ha oraz [...] o powierzchni 0,6334 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 1990 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A.T., T.K. oraz J.K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W ocenie Kolegium, wszystkie powołane przesłanki zostały spełnione. Podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 sierpnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D.B., który dowiódł, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 35.666 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki daje kwotę 10.699,80 zł, jako opłatę adiacencką. Kolegium dokonując oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego uznało, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, a argumenty odwołania co do zawyżenia opłaty adiacenckiej są niezasadne. Organ cytując treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, a także art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") wyjaśnił, że to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1 m2 od działek o powierzchniach większych. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n. Uwzględniając powyższe Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. W ocenie Kolegium, operat stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji o prawidłowości operatu szacunkowego i przyjęło wyjaśnienia biegłego, w warstwie merytorycznej uznając je za wiarygodne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i sztuką szacowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę złożoną przez T.K. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie uchybia przepisom prawa procesowego w stopniu nakazującym jego uchylenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 u.g.n. "może ustalić". Nie oznacza to jednak, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga bowiem spełnienia określonych warunków. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał też, że niesporne jest, że ostateczną decyzją z 12 października 2021 r. Burmistrz A. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność odwołujących nr ewid. [...], [...], [...] i [...] na siedem działek o nr ewid. A, B, C, D, E, F i G. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem 21 października 2021 r. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 29 kwietnia 2022 r. doręczono odwołującym w dniach 9, 12 i 13 maja 2022 r. Ponadto, w dniu kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (tj. 21 października 2021r.) obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stawka tej opłaty została określona w uchwale Rady Miejskiej w A. z dnia 26 października 2017 r., która została opublikowana w dniu 16 listopada 2017 r., zatem weszła w życie z dniem 1 grudnia 2017 r. Istotą sporu, jak wyjaśnił Sąd I instancji, pomiędzy odwołującymi, a później skarżącym a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Sąd wskazał, ze w rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że uchyliły się one od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego błędów, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek. Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do zreferowania treści operatu i przyjęciu zawartej w nim konkluzji co do wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. W ocenie Sądu I instancji, wyliczenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości przed i po podziale nastąpiło jako określenie wartości procentowej udziału każdego z odwołujących w powierzchni całkowitej wszystkich szacowanych działek. Zdaniem Sądu I instancji, o ile może mieć to uzasadnienie do działek wyodrębnionych z dwóch dużych działek (tj. działki nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego oraz działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego – J.K.), to przyjęcie tej samej metodologii w odniesieniu do działki o powierzchni znacznie mniejszej (t.j. do działki odwołującej A.T.) prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu wartości m2 takiej działki. Sąd wskazał, że cena m2 działki o powierzchni zbliżonej do 1000 m2 i działki o powierzchni znacznie większej (np. kilku tysięcy m2), miał inną wartość przed podziałem, a inną po podziale. W ocenie składu orzekającego, rozważenia wymagała kwestia sporządzenia oddzielnych operatów dla każdej z nieruchomości. Działka A.T. przed podziałem jak i po podziale miała tą samą powierzchnię 1400 m2 , a cechy opisujące atrakcyjność tej nieruchomości przed i po podziale są tak samo korzystne dla uzyskania ceny sprzedaży. Powyższe wynika wprost z operatu szacunkowego. Liczenie zaś ceny procentowo do m2 powierzchni liczonego z całości powierzchni działek przed i po podziale prowadzi do wniosku, że w jednym przypadku mamy zawyżenie wartości metra kwadratowego działki nowopowstałej, w drugim zaś jej zaniżenie. Im działka większa przed podziałem tym wyższa opłata po jej podziale i odwrotnie. Wyliczenie wartości po podziale w stosunku do całości działek nowopowstałych prowadzi do błędnych ustaleń wartości działek, co najlepiej oddaje wycena działki A.T. Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Reasumując Sąd uznał, że materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie obarczony jest brakami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego ocena dokonana przez organy administracji narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W następstwie tego wydane w sprawie decyzje naruszają również w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem 1) prawa materialnego : a/ art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2491) w związku z art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r, (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) przez błędną wykładnię, gdyż Sąd dokonał oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, bowiem Sąd I instancji dopuścił możliwość ingerencji organów w treść operatów, m. in. poprzez wskazanie, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest sporządzenie trzech odrębnych operatów, w sytuacji gdy ustawodawca możliwości takiej ingerencji w przepisach nie przewidział, a kwestię metody i doboru szacowania wzrostu nieruchomości pozostawił rzeczoznawcom majątkowym, przy czym organy mają możliwość oceny wyniku przyjętych założeń jedynie od strony formalnej zgodności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n., a nie przyjętych założeń i ich wyników, b/ art. 98a ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n., przez błędną wykładnię w/w przepisów i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparto na wadliwym przyjęciu wartości nieruchomości przed i po podziale jako określenie wartości procentowej udziału każdego z odwołujących w powierzchni całkowitej wszystkich szacowanych działek, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie zakazuje zastosowanie takiej metody, a bez wątpienia w niniejszej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości skutek podziału wszystkich działek odwołujących się, a nie tylko działek największych. 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej bowiem: - prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zawierającym wszystkie wymagane prawem elementy, jasnym, logicznym i odzwierciedlającym przyjętą przez biegłą metodę szacowania, - prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa, - nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a strony postępowania w żadnym ze swoich pism nie zarzuciły błędów zarówno merytorycznych jak i formalnych odnośnie treści operatu szacunkowego oraz nie przedstawiły kontrooperatu, zatem, organ prawidłowo oparł się na zebranym materiale dowodowym, - Sąd I instancji pominął, że za wiarygodne należy uznać ustalenia, że nowa konfiguracja działek, ich wielkość i położenie pozwalają na korzystniejsze gospodarcze ich użytkowanie, co wpływa na wzrost ich wartości, a wartość działek nie jest bowiem tylko konsekwencją ich wielkości, lecz także innych czynników, jak np. położenie, kształt, droga dojazdowa, uzbrojenie terenu, otoczenie itd. - ma miejsce brak wykazania przez Sąd I instancji, że rzekome uchybienia miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania; b/ art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. wobec: - braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie wskazania, które przepisy materialne - zdaniem Sądu - zostały naruszone, przy czym Sąd I instancji powołał się jedynie ogólnikowo na art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. bez jakiegokolwiek komentarza czy wskazania na czym polegało ich naruszenie czy w błędnej wykładni czy nieprawidłowym zastosowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - błędnej oceny materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego, przedstawienie oceny prawnej lakonicznej, niewykazanie, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie innych założeń do operatu czy sporządzenie dodatkowych operatów skutkowałoby ustaleniem innej wartości nieruchomości oraz nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy z uzasadnienia nie wynika w żaden sposób, jakie to konkretnie działania ma podjąć organ, by zweryfikować ustaloną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, czy poprzez uzyskanie od niego dodatkowych konkretnie określonych wyjaśnień, czy sporządzenie w sprawie nowego operatu szacunkowego przy uwzględnieniu określonych założeń, czy też poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o inne dowody, czy dokumenty a jeśli tak, to jakie, a może wreszcie poddanie operatu szacunkowego ocenie dokonanej ze strony organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia; tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowości rozstrzygnięcia nie można zweryfikować, a zarzut jego dowolności w tej sytuacji jest usprawiedliwiony; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, a Sąd I instancji nie wykazał, że rzekome uchybienia w zakresie prawa materialnego (art. 98a ust. 1, la i 1b u.g.n.), miały wpływ na wynik sprawy, szczególnie, że Sąd I instancji formalnie w wyroku powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to faktycznie norma w nim przewidziana nie została szerzej przez Sąd I instancji zinterpretowana z konkretnymi naruszeniami prawa materialnego, czy zachodzi błędna wykładnia czy niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że podziału kilku nieruchomości dokonano na zgodny wniosek stron, na podstawie art. 98b u.g.n. Tryb określony w powyższym przepisie przewiduje, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany (art. 98b ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości, o którym mowa wyżej, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15. Po podziale kilku nieruchomości na podstawie art. 98b u.g.n., art. 98a, dotyczący naliczenia opłaty adiacenckiej, stosowany jest odpowiednio. Rezultatem podziału kilku nieruchomości w powyższym postępowaniu jest możliwość powstania nieruchomości o innych granicach niż te, które istniały przed podziałem. Wycena wzrostu wartości nieruchomości musi zatem uwzględniać również ten aspekt. Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma zatem określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3075/14). Przy czym w przypadku podziału kilku nieruchomości mającego swoje oparcie w art. 98b u.g.n., wycena ta powinna odnosić się do nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1758/15). Wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem geodezyjnym ma określać różnicę między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Jeżeli dokonano podziału jednej nieruchomości stosowanie wprost art. 98a ust. 1 u.g.n. nie budzi wątpliwości. Inna sytuacja zachodzi, gdy na mocy art. 98b u.g.n. dochodzi do podziału kilku nieruchomości, i możliwa jest przy tym zmiana własnościowa poszczególnych działek gruntu. Z tej zapewne przyczyny w przypadku tego podziału konieczne jest uwzględnienie jego specyfiki, o czym stanowi przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. nakazujący odpowiednie stosowanie przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem obowiązek uwzględniać w procesie wyceny odmienny sposób dokonanego podziału w ramach art. 98b u.g.n., w tym zmiany granic nieruchomości oraz zmiany własnościowe. Prawidłowe jest przy tym stanowisko organów administracji, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie jednak, co organy administracji pominęły, operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (zob. np.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy, w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażane wielokrotnie przez sądy administracyjne, że organ ma obowiązek oceny operatu pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 634/22). Podkreślić należy, że skoro operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., to winien on w sposób niebudzący wątpliwości wykazywać, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości, a także umożliwiać stronom i właściwym organom, a także sądowi administracyjnemu, dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. Wymogów tych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie spełnia. Prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób naruszający przepisy prawa obowiązujące w tej materii. W kontrolowanej sprawie, mającej oparcie w art. 98a ust. 1 i nast. u.g.n., ustawodawca odwołał się do pojęcia nieruchomości jako przedmiotu wyceny w przypadku podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n. nieruchomością gruntową, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja ta jest przy tym zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jeżeli została założona księga wieczysta, obowiązuje zasada "jedna księga - jedna nieruchomość". Jak wynika z treści decyzji administracyjnych, jak również operatu szacunkowego, przedmiotem wyceny wartości nieruchomości objęte zostały trzy odrębne nieruchomości dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Mając to na uwadze, za oczywiście błędne należy uznać stanowisko organu akceptujące jedyny dowód w sprawie – operat szacunkowy – który został sporządzony dla nieruchomości po podziale, która nigdy nie istniała. Geodezyjnie określone działki gruntu, dla których prowadzone są trzy księgi wieczyste w aspekcie funkcjonalnym stanowią trzy nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. Dla każdej z nich, zgodnie z brzmieniem art. 98a u.g.n., jak wskazał to również Sąd I instancji, powinna zostać sporządzona odrębna wycena. W niniejszej sprawie w dniu, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, nie istniała nieruchomość w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. (stanowiąca odrębny przedmiot własności), składająca się z działek o nr A – G. Działki te nie stanowiły jednej nieruchomości, a jak należy domniemywać, każda z nich stanowiła własność innego podmiotu. Z akt nie wynika, czy strony dopełniły obowiązku z art. 98b ust. 3 u.g.n., a tylko w przypadku niewykonania tego obowiązku przez strony możliwy byłby procentowy, stosowny do udziału w całej nieruchomości, podział opłaty adiacenckiej na trzy podmioty. Wątpliwości tej nie wyjaśnia również operat szacunkowy. Odpowiednie stosowanie art. 98a u.g.n., zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n., oznacza, że stan nieruchomości po podziale należałoby uwzględniać na dzień ziszczenia się warunku podziału (zamiany działek), gdyż dopiero wówczas powstałaby nieruchomość stanowiąca ekwiwalent za nieruchomość sprzed podziału, i mogłaby stanowić przedmiot wyceny w celu porównania jej wartości z wartością nieruchomości przed podziałem. Innymi słowy mówiąc, przedmiotem wyceny po podziale nie mogły być metry kwadratowe trzech nieruchomości, która istniały przed podziałem (a tak przyjęto w niniejszej sprawie), gdyż taka wycena narusza art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. Przedmiotem wyceny po podziale mogły być tylko nowe nieruchomości, powstałe po podziale, stanowiące odrębny przedmiot własności. Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 98 a ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z art. 146 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji o konieczności sporządzenia odrębnej wyceny dla każdej z trzech nieruchomości podlegających podziałowi. Brak prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego sprawia, ze oceniane przez Sąd I instancji decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a zatem również ten zarzut okazał się nietrafny. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Istotnie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygania przez Sąd I instancji było lakoniczne, i w sposób niepełny wyjaśniało motywy rozstrzygnięcia. Niemniej , mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.