I OSK 888/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 955/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr SKO.Go/441-Sz.M/1215/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. II SA/Go 955/21, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 sierpnia 2021 r. nr SKO.Go/441-Sz.M./1215/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającego na wykorzystaniu przez biegłego w operacie szacunkowym podejścia porównawczego, w sytuacji gdy ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej nie były biegłemu znane, a biegła wskazała wprost, że nie zanotowano na obszarze gminy K. wystarczającej ilości transakcji, która pozwoliłaby na przeprowadzenie prawidłowej analizy rynku, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych wyliczeń w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji nieprawidłowego wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej; b) § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przez biegłego w operacie szacunkowym podejścia porównawczego, w sytuacji gdy biegły nie znał cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do ceny nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji nieprawidłowym wyliczeniem wysokości opłaty adiacenckiej; 2. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia: a) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej I i II instancji, poprzez niedostrzeżenie, iż decyzje organów administracji publicznej zostały wydane przy niewłaściwym zastosowaniu art. 153 ust 1 u.g.n.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania przez WSA istoty sprawy, w tym w szczególności powierzchowne rozpoznanie podniesionych w sprawie zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, w którym WSA powielił jedynie rozstrzygnięcia organów, co wskazuje na brak pełnego i przekonywującego uzasadnienia objętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności wydanego w sprawie orzeczenia i miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Pierwszy zarzut, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ma wadliwą konstrukcję i z tego powodu nie mógł być skuteczny. "Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności" (wyrok NSA z 18.04.2024 r. II GSK 1941/23, LEX nr 3719461). Nic takiego w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Poza tym, nie istnieje "art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a." Prawdopodobnie chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Są to przepisy, w oparciu o które Sąd I instancji może uwzględnić skargę, ale z zupełnie różnych powodów. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w tym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 października 2018 r. I OSK 2674/16; 26 września 2018 r. II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r. II OSK 970/15; 4 marca 2014 r. II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r. I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 25.03.2025 r. III OSK 273/22, LEX nr 3845361). W niniejszym zarzucie przywołano także art. 153 ust. 1 u.g.n., ale ten ostatni, jako przepis "materialny" może być powiązany jedynie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., czego konstrukcja wspomnianego zarzutu nie oddaje. Drugi zarzut, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, odwołuje się do art. 141 § 4 p.p.s.a. "Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej" (wyrok NSA z 29.04.2025 r. II GSK 1843/21, LEX nr 3865854). Sąd I instancji skonstruował uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie z tym przepisem, i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przytoczył zarzuty postawione w skardze (które następnie w większości zostały powielone w skardze kasacyjnej). Odnosząc się do nich wskazał m. in., że "kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści się w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny" (to w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n.) oraz że "podważenie metody wyceny [...] czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu." Zatem argument o tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi nie jest trafny, a kwestia tego, czy odniósł się do nich właściwie, nie może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Szerzej będzie o tym mowa dalej, w odniesieniu do zarzutów "materialnych". Jak już wspomniano wyżej, Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Argumentację tę można co najwyżej poszerzyć, ale co do zasady odpowiada ona prawu. Wspomniany przepis stanowi, że "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej." Przepis ten składa się z trzech zdań, które wyrażają różne normy prawne, a skarga kasacyjna nie wskazuje wprost, o którą normę prawną z tego przepisu chodzi. Stwierdzenie w zarzucie pierwszym, opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), mogłoby wskazywać, że chodzi o normę zawartą w zdaniu trzecim, gdyż w zarzucie użyto sformułowania, że art. 153 ust. 1 u.g.n. został niewłaściwie zastosowany w sytuacji, gdy ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej nie były biegłemu znane. Nie odpowiada to prawdzie, gdyż nie można utożsamiać tego, że nie odnotowano na terenie gminy K. obrotu nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym i o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej przed podziałem, ze stwierdzeniem, że "ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej nie były biegłemu znane." Wszak rzeczoznawca majątkowy, w wyniku analizy rynku, przy wycenie nieruchomości przed podziałem przyjął do porównania 20 transakcji nieruchomościami podobnymi wraz z informacjami o cenach sprzedaży, tyle tylko, że z uwagi na brak takich transakcji na terenie gminy K. poszerzył rynek lokalny na tereny powiatu gorzowskiego oraz powiaty północnej części województwa lubuskiego. Art. 153 ust. 1 u.g.n., przywołany w tym zarzucie, ani § 4 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powołany w kolejnym zarzucie, nie definiują rynku, z jakiego rzeczoznawca majątkowy miał czerpać (w wyniku analizy) wiedzę o transakcjach nieruchomościami podobnymi. Skarga kasacyjna nie wskazuje też na żaden przepis, który ograniczałby w takim jak ten przypadku rynek nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi na cele mieszkaniowe do rynku danej gminy. Przepis § 26 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stwierdzał natomiast, że "Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości." Przesłanki zastosowania rozszerzającego zakresu rynku tego typu nieruchomościami mogłaby podważyć tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., i w tym znaczeniu orzeczenie Sadu I instancji odpowiada prawu. Skoro jednak do zakwestionowania rynku transakcji nieruchomości, z którego rzeczoznawca majątkowy mógł czerpać wiedzę na temat nieruchomości porównywanych do nieruchomości przed podziałem nie doszło, to nie ma powodu do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.