I OSK 283/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 314/23 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO-4110/417/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 września 2023 r. II SA/Po 314/23, oddalił skargę M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 14 marca 2023 r. nr SKO-4110/417/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M.A. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej w całości, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu odwoławczego z 14 marca 2023 r. nr SKO-4110/417/23, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a więc bez wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie, co uzasadniało jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez zaniechanie sprawdzenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszonych w skardze przez stronę skarżącą, a poddających w wątpliwość ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, w tym okoliczności związanych z pokrewieństwem skarżącej ze S.W., okoliczności związanych z sytuacją rodzinną i zdrowotną ww., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz błędnego przyjęcia przez Sąd wadliwych ustaleń organu za własne; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję z dnia 14 marca 2023 r., zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględnił interes społeczny, w szczególności interes skarżącej a tym samym wykazał należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja z 14 marca 2023 r. narusza zasadę proporcjonalności przy wydawaniu decyzji oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in.: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. uprawnia on do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osoby spokrewnione w linii prostej i w konsekwencji świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie osobom, które należą do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i konstytuuje on zamknięty katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisu art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wyłącznie do osób, które są spokrewnione w dalszym stopniu, ale nadal w linii prostej, a ustawodawca wykluczył z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które są spokrewnione z chorymi w linii bocznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarg kasacyjnej, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; 2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kopii aktu ślubu skarżącej oraz kopii aktu ślubu rodziców skarżącej celem wykazania pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a S.W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Niemniej jednak ze sposobu sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania wynika, że wskazane naruszenia mają charakter wtórny, bowiem ich zasadność uzależniona jest od oceny naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) - ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wskazuje to na zasadność rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został powiązany z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się również w tym zakresie do możliwości dokonania przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie prokonstytucyjnej wykładni tego drugiego ze wskazanych wyżej przepisów. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - ograniczania w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez Sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) - k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że spełnienie przesłanki sprawowania rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest jedynym warunkiem do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy te wprowadzają również wymóg polegający na istnieniu obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. Zgodnie z przepisami ww. ustawy obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny - zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. - powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także - w myśl art. 144 k.r.o. - dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca ściśle powiązał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym, który został uregulowany w art. 128 k.r.o. Z treści tego przepisu jasno wynika, że obowiązek alimentacyjny ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 617 k.r.o. – definiującego pojęcie pokrewieństwa – krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła skarżąca z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym S.W., z którym - jak podnosi - jest spokrewniona na tej zasadzie, iż jest ona wnuczką jego kuzyna. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie sprawuje nad nim opiekę i nie jest przedmiotem sporu, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 k.r.o. Zatem skoro skarżąca nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem wymagającego opieki S.W., to nie jest osobą, o której stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc nie znajduje do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 36), w której uznano, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Co prawda dotyczy ona stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2013 r., niemniej jednak rozważania w niej przedstawione nadal zachowują swą aktualność. Dokonując bowiem oceny zgodności analizowanej regulacji prawnej z Konstytucją RP należy stwierdzić, że wskazane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oczywiście miało wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak zarówno w wyroku z 18 lipca 2008 r. P 27/07, jak i z 22 lipca 2008 r. P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Powyższe oznacza, że wykładnia ww. przepisów zaakceptowana przez Sąd I instancji nie narusza żadnej z zasad wyrażonych Konstytucji RP. Nie można zatem, powołując się na wymóg prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wskazać jeszcze trzeba, że jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, to uzupełnienie kręgu osób uprawnionych jest rzeczą ustawodawcy. Ustawodawca regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, jest uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Z uwagi na powyższe, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich wykładnię. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też organowi odwoławczemu postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany materiał dowodowy został rozważony w całości i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a., również nie zasługują na uwzględnienie. Z przedstawionych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.