I OSK 346/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1109/24, w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak SKO.ŚR/4111/170/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1109/24, po rozpoznaniu skargi J.G., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak: SKO.ŚR/4111/170/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I), a także odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (punkt II). Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, że strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi – o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należało uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. Skutkuje to tym, że Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bierze pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należało uznać, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że materialnoprawna podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym (w brzmieniu na dzień składania wniosku – Dz. U. z 2023 r., poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazał, że organ nie ustalił, czy matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności opiekuna. Podkreślono, że system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, co – w ocenie Sądu I instancji – nie zostało ustalone w niniejszej sprawie przez organ. Następnie Sąd I instancji wskazał, że przy ocenie przesłanek wyrażonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. koniecznym jest uwzględnienie okoliczności związanych z możliwością włączenia się do opieki nad osobą niepełnosprawną innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej (powołano się na wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22; 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23 – źródło CBOSA). Posługując się wykładnią systemową Sąd I instancji – odwołując się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – uznał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Sąd I instancji wskazał, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym między innymi współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualnie zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź wyżej wymieniona sytuacja uniemożliwia jego podjęcie. W ocenie Sądu I instancji, możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji, gdy istnieją inne osoby równolegle zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji w przypadających na nie częściach, a zatem nie będzie zachodziła konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, a dokładniej nie będzie przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął. W niniejszej sprawie skarżąca ma troje rodzeństwa, co do których nie wykazała braku możliwości realizacji przez nich obciążającej ich części obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że organy winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia jaki jest rzeczywisty zakres opieki niezbędnej matce skarżącej na podstawie zgromadzonej w tym celu dokumentacji medycznej w zestawieniu z wynikami wywiadu środowiskowego, i czy jest on możliwy do pogodzenia z pracą nawet w niewielkim wymiarze czasu pracy. W przypadku ustalenia, że matka skarżącej wymaga nieustannej obecności opiekuna, Sąd uznał za konieczne ustalenie w jakim zakresie rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny wobec matki (i czy zakres ten jest wystarczający do podjęcia pracy przez skarżącą), czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki matce, biorąc pod uwagę charakter jej schorzenia. Wskazano, że dopiero takie ustalenia pozwolą stwierdzić, czy skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki matce, a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb niepełnosprawnej matki – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie. Pomimo, że Sąd I instancji nie powołał konkretnych przepisów, które w jego ocenie naruszyły organy administracji, stwierdzić należy, że treść uzasadnienia wydanego przez Sąd I instancji wyroku jednoznacznie wskazuje, że organy nie dokonały należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, a także zakresu, w jakim rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać swoje obowiązki alimentacyjne wobec matki. W konsekwencji przyjąć należało, że Sąd I instancji uznał, iż organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej "K.p.a", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Z uwagi na powyższe, fakt niezakwestionowania w skardze kasacyjnej powyższej oceny dokonanej przez Sąd I instancji stoi na przeszkodzie do jej uwzględnienia. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za przedwczesny. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie przyjęła założenie, iż organy ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Dopiero po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy można natomiast dokonać oceny istnienia lub nieistnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia. Wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji odnośnie niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy nie można czynić temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sam fakt, że obok wnioskodawcy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu, nie może stanowić przeszkody w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera negatywnej przesłanki, która nakazywałaby odmowę przyznania tego świadczenia tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki posiada więcej niż jedno dziecko. Ustawodawca nie wprowadził takiego warunku wobec osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej – ograniczenie to odnosi się wyłącznie do osób z różnych grup alimentacyjnych. W pozostałych przypadkach zastosowanie znajdują ogólne przesłanki przyznania świadczenia, w tym wymóg faktycznego sprawowania opieki. Gdy kilka osób jest zobowiązanych do alimentacji w równym stopniu, świadczenie może zostać przyznane tej z nich, która spełnia ustawowe przesłanki. Ani organ administracji, ani sąd nie mają kompetencji do przesądzania, w jaki sposób pozostałe osoby powinny realizować ciążący na nich obowiązek alimentacyjny – rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Jeżeli zatem jedno z rodzeństwa rzeczywiście sprawuje stałą opiekę nad rodzicem i w związku z tym zrezygnowało z zatrudnienia lub go nie podejmuje, nie można odmówić mu świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że pozostałe dzieci, choć również zobowiązane alimentacyjnie, nie wystąpiły z analogicznym wnioskiem. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21 – dostępne w CBOSA). Odmienne stanowisko Sądu I instancji należy uznać za błędne. Niemniej wskazane powyżej uchybienie Sądu I instancji nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała oceny Sądu I instancji w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co zostało zaznaczone powyżej. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za prawidłowe. Jednocześnie trzeba podkreślić, że w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, stwierdzając zarazem, iż zaskarżone orzeczenie – mimo wadliwego uzasadnienia – jest zgodne z prawem, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu traci moc wiążącą w takim zakresie, w jakim została zanegowana przez NSA. Od tego momentu zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne związane są oceną prawną sformułowaną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.