I OSK 3/23

Dnia 20 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 473/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2022 r. nr GN-III.6821.2.2.2021; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 473/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i związanym z nim obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z motywów w/w wyroku wynikało, że decyzją z dnia 3 marca 2022 r., Wojewoda Podkarpacki - po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasta [...] oraz J. . - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2022 r. nr GN-III.6821.2.2.2021: 1. orzekającą o zwrocie na rzecz J.P. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której - jako właściciel - wpisana była Gmina Miasta [...] – tj. nieruchomości odpowiadającej - w dacie wywłaszczenia - części działki nr [...] w [...] w obrębie [...], 2. nakazującą J.P. zwrot na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 61 716,25 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – pod warunkiem przewidzianym w art. 162 k.p.a., 3. stanowiącą, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, 4. stwierdzającą, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wojewódzki stwierdził zaś m. in., że aktem notarialnym z dnia 12 kwietnia 1989 r. nr Rep. A nr [...], W. P.(ojciec J.P.) sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w [...] w obrębie [...] jako niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Jednostka A" w [...]), (zgodnie z decyzją z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN-III-8332/46-8/87), otrzymując - z tytułu przeniesienia prawa własności do w/w nieruchomości - odszkodowanie w łącznej wysokości 3 661 172 zł. W dniu 7 lipca 2020 r., J. P. wystąpił z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...], położone w [...], w obrębie [...]. W toku postępowania ustalono bowiem, że na skutek modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...], działka nr [...] położona w obrębie [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewid. nr [...] w obrębie [...]. Następnie działka ta o pow. [...] ha została podzielona na działki o numerach: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha (vide: zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. nr GE-E.6621.66.2021). W dniu 22 listopada 2021 r. dokonano oględzin działek nr [...] i nr [...] i stwierdzono, że stan techniczno-użytkowy ww. działek wskazywał, iż nie poczyniono na nich żadnych nakładów związanych z celem wywłaszczenia. Jednocześnie w operacie szacunkowym, wykonanym na zlecenie Starosty [...], rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową działki nr [...] na 13.066 zł, działki nr [...] - na 128.436 zł, natomiast wysokość zwaloryzowanego odszkodowania obliczono proporcjonalnie do powierzchni zwracanego gruntu na kwotę 61 716,25 zł. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty była prawidłowa bo umowa nabycia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości przez Skarb Państwa miała charakter wywłaszczeniowy a przedmiotowy wniosek zwrotowy został wniesiony z zachowaniem terminu ustawowego. Termin ten bowiem, z uwagi na unormowanie zawarte w art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a który to przepis, dodany do tej ustawy nowelą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), zawieszał bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, upływał dopiero w dniu 7 lipca 2020 r. (tj. w dacie wniesienia wniosku). Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022 Gmina Miasta [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Rzeszowie, w której, wnosząc o uchylenie w/w decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła organowi naruszenie: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 136 ust. 7 i art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki zauważył, że nie budziło wątpliwości, iż żądanie J. P.zostało złożone dnia 7 lipca 2020 r. (data nadania pisma). Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. znowelizowano zaś - na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f - przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., nadając mu brzmienie, iż (cyt.) "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2." Jednocześnie wraz z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że (cyt.): "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww ustawy). Następstwem zatem powyższych unormowań, przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł być wniesiony do dnia 14 maja 2020 r. Jednakże, z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać dodatkowo przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a który został dodany do tej ustawy nowelą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Przepis ten zawieszał zaś bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższy przepis art. 15 zzr ustawy o COVID-19 miał w tym przypadku zastosowanie. W polskim systemie prawnym – jak wyjaśnił Sąd - ustawodawca z różnych względów nie przestrzega bowiem ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej - normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznawane za wyłącznie miarodajne, a w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać powinno więc to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (zob, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie budziło wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to termin materialnoprawny, gdyż nie dotyczy on bezskuteczności czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu, w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 136 ust. 3 oraz 137 tej ustawy. Także termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, gdyż uchybienie mu skutkowałoby wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z drugiej strony Sąd Wojewódzki zauważył, że art. 15 zzr ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o COVID-19 nie posługuje się sformułowaniem (cyt.): "o biegu terminów prawa administracyjnego" a co nakazywałoby badać każdorazowo przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym. Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr ustawy o COVID-19 wymagało więc tylko ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. to termin (cyt.): "przewidziany przepisami prawa administracyjnego". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej tę ustawę z dnia 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego - w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19. Materia dotycząca postępowania, mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została bowiem uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji. Przepisy te zawierały przy tym nie tylko procesowe regulacje, związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy, gdyż w w/w ustawie całościowo uregulowano także materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych, majątkowych roszczeń cywilnoprawnych. Różnice te rozciągają się na wiele kwestii – począwszy od drogi dochodzenia roszczeń (administracyjnej), poprzez zakres podmiotowy (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie), a skończywszy na przedawnieniu roszczenia (roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają przedawnieniu, co stanowi wyłom w podstawowej zasadzie przedawnienia majątkowych roszczeń cywilnoprawnych). Z kolei, zawarte w art. 15 zzr ustawy o COVID-19 pojęcie przepisów prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji, a którym niewątpliwie było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego, wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających. Zawarte w art. 15 zzr ustawy COVID-19 pojęcie "prawo administracyjne" należało – jak podkreślił Sąd - wykładać zatem mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Powyższe wynikało bowiem z wykładni: językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej. Sąd Wojewódzki zaakcentował także, iż skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli była priorytetem i w tym celu zostały wprowadzane ograniczenia ich aktywności oraz w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można było regulacji zawartej w art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 (w spornym zakresie) wykładać zawężająco. Pogląd ten prowadził zatem do przyjęcia, że omawiany przepis miał zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu a zatem również do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zawieszenie biegu terminu do wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczęło się od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej a trwało do dnia 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), która uchyliła art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła bowiem w życie w dniu 16 maja 2020 r. a w związku z tym od dnia 24 maja 2020 r. zaczęły dalej biec terminy zawieszone, przewidziane przepisami prawa administracyjnego. W rezultacie okres zawieszenia biegu tych terminów wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., a co było równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został zaś nadany w placówce pocztowej w dniu 7 lipca 2021 r., czyli – uwzględniając unormowanie zawarte w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. - nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organów obu instancji, co do wywłaszczeniowego charakteru umowy, na podstawie której poprzednik prawny J.P. zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Uzasadniając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 12 kwietnia 1989 r. została zawarta w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz.U. Nr 14, poz. 99), dalej u.g.g.w. Przepis ten (w dacie zawarcia umowy) stanowił zaś, że: 1. Nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. 2. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Po myśli natomiast (obowiązującego w dacie zawierania w/w umowy) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g.w., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego czy skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Z art. 53 u.g.g.w. (również w brzmieniu z daty zawarcia umowy) wynikało, że: 1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Odnosząc zatem powyższe regulacje prawne do treści umowy notarialnej z dnia 12 kwietnia 1989 r., Sąd Wojewódzki przyjął, że ponieważ zawierała ona oprócz postanowienia o sprzedaży nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego także passus (cyt.) "i na ten cel może być wywłaszczona," to okoliczność ta świadczyła o zachowaniu warunków z ww. art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w. a fakt ten przesądzał z kolei o tym, że nabycie przedmiotowej nieruchomości było powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej. Poza tym jak akcentował Sąd, w umowie notarialnej wskazano też na decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji p. n. "osiedle mieszkaniowe – [...], jednostka A" w [...] z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN.III-8332/46-8/87 (znajdującą się również w aktach sprawy). W związku z tym Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, iż nabyta od W. P. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość spełniała wymogi z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budziła również wątpliwości Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że na nabytej nieruchomości nie został zrealizowany cel wskazany w umowie z 1989 r. W tym zakresie Sąd odwołał się do protokołu z oględzin z dnia 11 października 2021 r. stwierdzając, że wynikało z niego, iż działki nr [...] i [...] nie nosiły oznak zagospodarowania i utrzymania. Były porośnięte wysokimi trawami i zakrzaczeniami, a dodatkowo działka nr [...] była też częściowo zadrzewiona. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze a związanego z naruszeniem art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd stwierdził, że przepis art. 142 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie określa, o jakich kwestiach winien rozstrzygać organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest zaś wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z tego powodu Sąd Wojewódzki opowiedział się za akcesoryjnym i fakultatywnym charakterem tegoż rozstrzygnięcia, uznając, iż przepisy art. 136 – 142 cyt. ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w decyzji o zwrocie o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności z art. 140 u.g.n. byłoby obligatoryjne. Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki uznał, że możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania była niezależna od tego czy sposób zabezpieczenia byłby wskazany w treści decyzji, czy też nie. Postępowanie zabezpieczające unormowane jest bowiem w przepisach art. 154 – 168 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasta [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami -poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 ustawy ją nowelizującej, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego; 2. przepisu postępowania tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, iż organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono, iż umowa z dnia 12.04.1989 r. miała charakter wywłaszczeniowy, 3. przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, iż organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono wywłaszczeniowy charakter umowy, 4. prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do zakwalifikowania konkretnej umowy nabycia nieruchomości jako umowy, o której mowa w art. 216 ust 2 pkt 3 u.g.n., wystarczy jedynie odwołanie się w niej się do art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazanie, iż nieruchomość może być wywłaszczona, 5. prawa materialnego tj. art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości. W skardze kasacyjnej przedstawiono również obszerną argumentację towarzyszącą tym zarzutom. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania przy czym wprawdzie z nie wszystkimi zarzutami kasacyjnymi a także z nie całą ich argumentacja można się było zgodzić, tym niemniej część zarzutów okazała się zasadna. Na wstępie jednakże należy stwierdzić, że niezasadnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. a także w przepisie przejściowym - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podkreślała, że termin zawarty w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w w/w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest terminem zawitym, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym a samo przekazanie roszczenia cywilnego do rozpoznania przez organ administracyjny nie czyniło z przepisów, regulujących materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przepisami prawa administracyjnego czy publicznego. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że nie było w niniejszej sprawie sporne, że termin zawarty w przytoczonym na wstępie przepisie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n.") jak również w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej tę ustawę, miał charakter terminu prawa materialnego. Wspomniane wyżej przepisy dotyczyły roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli roszczenia, które tradycyjnie określane było jako roszczenie cywilne. Tym niemniej – zdaniem składu orzekającego - okoliczność, że roszczenie to było dochodzone w trybie administracyjnym a poza tym cechowały je pewne odrębności, w szerszym odbiorze społecznym było niejednokrotnie jednak postrzegane jako roszczenie regulowane przepisami prawa administracyjnego (o czym niżej). Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że omawiane roszczenie chociaż nie jest roszczeniem osobistym a ma charakter majątkowy (wg strony skarżącej jest roszczeniem ze stosunku zobowiązaniowego), nie jest jednak roszczeniem zbywalnym. Z mocy przepisu szczególnego (art. 136 ust. 3 u.g.n.) roszczenie to przysługuje jedynie poprzedniemu właścicielowi nieruchomości i jego spadkobiercom. Nie jest natomiast roszczeniem zbywalnym w drodze czynności prawnej inter vivos. Trafnie także zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki na okoliczność związaną z wyłączeniem dochodzenia tego roszczenia przez uprawnionego w sytuacji, gdy prawo do nieruchomości objętej tym roszczeniem nie należy już do podmiotu publicznoprawnego. Poza tym, jak wyżej już nadmieniono, znaczny wpływ ma sposób postrzegania charakteru omawianego roszczenia ma także okoliczność, iż jest ono dochodzone w trybie postępowania administracyjnego. Fakt ten powoduje bowiem traktowanie sprawy, związanej z wniesieniem wniosku zwrotowego jako sprawy administracyjnej. W taki zresztą sposób postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało potraktowane m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82). Wyjaśnić tez trzeba, że problem, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie nie dotyczył udzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter postępowania zwrotowego, które jest unormowane w art. 136 i nast. u.g.n. a był bardziej złożony. Sprowadzał się on bowiem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle treści art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło być traktowane jako postępowanie, wymienione w tym przepisie. Zgodnie z treścią w/w przepisu (obowiązującą w dacie orzekania przez organy), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (...) nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem składu orzekającego, regulacje prawne, normujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2019 r. nowelizującej tę ustawę, winny być – w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 568) - traktowane jako "przepisy prawa administracyjnego". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia bowiem następująca argumentacja. Po pierwsze, pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilny nie jest jednolicie postrzegany zarówno w judykaturze jak i doktrynie. Przykładowo w tym miejscu można wskazać na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt SK 26/14), w którym Trybunał przyjął, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter publicznoprawny oraz na publikację Sławomira Pawłowskiego – "Zasada traktowania wywłaszczenia jako źródła > w świetle nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 4 kwietnia 2019 r. ograniczające w czasie uprawnienia zwrotowe". "Nieruchomości" 2019/2/73-84), w której również jest mowa o charakterze administracyjnym tego postępowania. Po drugie, niewątpliwie ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą ani oczywistą, ani prostą. Wymaga pogłębionej analizy wielu przepisów materialnoprawnych, w tym oczywiście tych, które regulują instytucje zwrotu nieruchomości, ale nie tylko. Po trzecie, istotne jest także w tym przypadku rozważenie szeregu przepisów o charakterze procesowym, gdyż należy mieć na uwadze chociażby okoliczność, że w omawianym postępowaniu publiczny właściciel nieruchomości nie jest władny rozstrzygnąć - poprzez swoje organy - wniosku o zwrot, gdyż jest on w istocie rzeczy stroną takiego postępowania. W takiej zatem sytuacji należy przyjąć, że dokonywanie wyżej przedstawionych rozważań i ocen prawnych z pewnością wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Jednocześnie (po czwarte), przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch dziedzin prawa: cywilnego i administracyjnego) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych zatem powodów, zdaniem składu orzekającego, w omawianej kwestii należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową. Powyższe zaś skutkowało tym, że zarzuty kasacyjne oparte na w/w przepisach nie można było uznać za uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów opartych na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do zakwalifikowania konkretnej umowy nabycia nieruchomości jako umowy, o której mowa w art. 216 ust 2 pkt 3 u.g.n., wystarczy jedynie odwołanie się w niej się do art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazanie, iż nieruchomość może być wywłaszczona, a także zarzutów procesowych, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez niezastosowanie) , art. 151 p.p.s.a. (poprzez zastosowanie) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak dokonania w postępowaniu administracyjnym prawidłowej oceny materiału dowodowego, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w niniejszym przypadku wniosek o "zwrot nieruchomości" został w wniesiony w dniu 7 lipca 2020 r. przez J.P.. Wnosząc o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], wnioskodawca - jako podstawę jej wywłaszczenia - wskazywał na umowę sprzedaży. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że umowę tę zawarł z przedstawicielem Skarbu Państwa w dniu 12 kwietnia 1989 r. ojciec wnioskodawcy – W. P.. W treści tej umowy zamieszczono zaś informację, że po pierwsze, umowa ta zostaje zawarta w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz.U. Nr 14, poz. 99) a po drugie, przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, iż przedmiot umowy jest niezbędny pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] Jedn. A - zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu zagospodarowania wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN-III-8332/46/8/87 i na ten cel nabywana nieruchomość może być wywłaszczona. W związku z tym wyjaśnić należy, że wprawdzie w/w przepis art. 8 ustawy z 1985 r. (w dacie sporządzania w/w aktu) przewidywał m. in. jedynie, iż nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (art.8 ust. 1 cyt. ustawy) a zatem istotnie stanowił jedynie ogólną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości, które nie stanowiły własności państwowej, ale powołanie się w w/w umowie na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jaką stanowiła budowa w/w osiedla mieszkaniowego (tj. decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN-III-8332/46/8/87) świadczyło już o tym, że omawiana umowa miała charakter wywłaszczeniowy. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis ten został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawę (Dz. u. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wprawdzie z uwagi, że przepis ten ma charakter przejściowy (jak wskazuje na to tytuł rozdziału 1 Działu VII ustawy), a jednocześnie szczególny, oczywiście nie można go stosować do każdej umowy, która została zawarta pomiędzy osobą fizyczną a Skarbem Państwa a więc do każdej mowy, o której mowa w art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odróżnieniu bowiem od przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), na podstawie którego była zawierana umowa przez "ubiegającego się o wywłaszczenie" z właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, na zasadzie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami (...) z 1985 r. były zawierane wszystkie umowy przez państwowe jednostki organizacyjne, w wyniku których jednostki te nabywały nieruchomości nie stanowiące własności państwowej. Były to zatem także umowy zawierane "na zasadach ogólnych". Powyższe potwierdza w szczególności doktryna, która odwołując do orzecznictwa Sądu Najwyższego, akcentuje fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. nie znały swoistej "umowy wywłaszczeniowej" na wzór art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (vide: Stanisław Rudnicki – "Prawo obrotu nieruchomościami", wydanie 2, C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 530). W związku z tym orzecznictwo sądowoadministarcyjne jednolicie przyjmuje, że warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być zaś np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. Z tych powodów, skoro w umowie z dnia 12 kwietnia 1989 r. zostało wskazane, że umowa ta zostaje zawarta w związku z decyzją o zatwierdzeniu planu zagospodarowania wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN-III-8332/46/8/87, to - zdaniem składu orzekającego - okoliczność ta umożliwiała uznanie tej umowy za umowę o charakterze wywłaszczeniowym. Fakt ten zaś umożliwiał – co do zasady - zastosowanie do tej umowy przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Powyższe nie oznaczało jednak, że niniejsza sprawa została w toku postępowania administracyjnego w pełni wyjaśniona. Podstawę wydania decyzji o zwrocie na rzecz J. P. nieruchomości położonej w obrębie [...] , oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowił pogląd, że w/w działki gruntu nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Pogląd ten zaś – jak wynikało z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - opierał się na wynikach oględzin przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał bowiem Sąd Wojewódzki (cyt.): " Zgodnie z protokołem oględzin z 11 października 2021 r. działki nr [...] i [...]nie noszą oznak zagospodarowania i utrzymania. Porośnięte są wysokimi trawami i zakrzaczeniami, dodatkowo działka nr [...] była częściowo zadrzewiona." (vide: k. 14 in fine uzasadnienia). Rzecz jednak w tym, że dla oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotne jest nie to, w jaki sposób nieruchomość ta jest obecnie wykorzystywana lub co się na niej aktualnie znajduje, lecz to, czy cel jej wywłaszczenia został kiedykolwiek zrealizowany. W związku z tym wcześniej więc należy ustalić co konkretnie na danej nieruchomości miało być realizowane. Ta kwestia nie została zaś w toku postępowania w ogóle zbadana. W niniejszej sprawie, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a co wynikało ze wspomnianej wyżej decyzji o lokalizacji inwestycji. Znamienne jest przy to, że częścią tej decyzji był załącznik graficzny, a który mógłby okazać się pomocny do dokonania powyższego ustalenia. Z tego powodu zatem należało dokonać analizy treści owego załącznika i zbadać ( oczywiście o ile byłoby to możliwe) na co konkretnie miała być przeznaczona nabyta od W. P. nieruchomość. Tymczasem organ ustalił tylko, że część tej nieruchomości, aktualnie stanowiącej działkę nr [...] (a która nie była przedmiotem decyzji zaskarżonej) została, decyzją Wojewody Podkarpackiego, zajęta na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [...] etap III z ul. [...] w wariancie II (P)" natomiast nie wskazał konkretnego przeznaczenia pozostałej części nabytej nieruchomości (tj tej była objęta decyzją zaskarżoną). Z tego więc powodu skład orzekający uznał, że wprawdzie zarzut obrazy prawa materialnego, dotyczący przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie był w tym przypadku zasadny, ale zarzut oparty na istotnym naruszeniu przepisów procesowych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez niezastosowanie), art. 151 p.p.s.a. (poprzez zastosowanie) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., okazał się jednak usprawiedliwiony. Mimo bowiem, że w motywach towarzyszących temu zarzutowi, skarżąca wprost nie podnosiła powyższej kwestii, to jednak samo sformułowanie w/w zarzutu wraz z twierdzeniem, iż organy nieprawidłowo oceniły w tym przypadku materiał dowodowy, pozwalało Sądowi Kasacyjnemu na zajęcie w tym zakresie stanowiska. Ponadto zasadny okazał się także zarzut oparty na naruszeniu art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określał, o jakich kwestiach winien rozstrzygać organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a wśród tych elementów decyzji nie została wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to należało uznać, że ten element decyzji miał charakter tylko akcesoryjny (fakultatywny). Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził także, że możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania była niezależna od tego czy sposób zabezpieczenia byłby wskazany w treści decyzji, czy też nie bo postępowanie zabezpieczające unormowane jest w przepisach art. 154 – 168 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w tym zakresie wskazywała m. in. na konieczność dochowania takiej samej pieczołowitości przy orzekaniu o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania jak przy zwrocie. wywłaszczonej nieruchomości. Zwracała też uwagę na konieczność zabezpieczenia interesu publicznego (art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n., wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Treść w/w przepisu, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna. Z tego powodu, część wyroków sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej odnośnie tego zabezpieczenia nie narusza prawa (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2169/13, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13). Taki pogląd wyraził również Sąd Wojewódzki. Część natomiast orzecznictwa - jest zdania przeciwnego ( vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 186/14, 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 407/15, 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2766/14, 21 czerwca 2022 r. I OSK 1642/24, z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1116/22, z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1274/21, z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 165/22 i z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1274/21 oraz E. Bończak-Kucharczyk – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" Warszawa 2011, s. 765 i M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tuladziecki i M. Wolanin – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" 7. Wydanie, Warszawa 2021 r. s. 906). Stanowisko to zajął autor skargi kasacyjnej, dostrzegając zarówno ową niedoskonałość samej omawianej regulacji prawnej, jak i wspomnianą rozbieżność orzecznictwa. Tym niemniej w uzasadnieniu zarzutu podkreślał, że brak obligatoryjności zabezpieczenia wierzytelności z dużym prawdopodobieństwem zostawia wierzyciela bez żadnego realnego zabezpieczenia, jeśli nowy właściciel - dłużnik zbędzie nieruchomość (a może to zrobić już pierwszego dnia wykonalności decyzji o zwrocie nieruchomości). W związku z tym autor skargi kasacyjnej prezentował pogląd, iż orzeczenie o hipotece było obligatoryjnym składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, zasadne było stanowisko traktujące o obligatoryjnym zamieszczaniu w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności należnej z tytułu zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Przemawiał bowiem za nim przede wszystkim fakt, że w przepisie art. 141 ust. 2 u.g.n. ustawodawca posłużył się czasownikiem" "podlegają" i odnosił go do wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, "o których mowa w art. 140". Tego rodzaju wypowiedź oznaczała zatem, że w omawianym przepisie został sformułowany obowiązek zabezpieczenia w/w wierzytelności. Podkreślić też trzeba, iż jeżeliby (jak przyjmował to Sąd Wojewódzki) przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miałyby w tym wypadku wystarczająco zabezpieczać interes Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego w wykonaniu ciążącego na zobowiązanym obowiązku administracyjnym, to nie byłoby powodu, aby art. 141 ust. 2 u.g.n. obejmował swą treścią regulację dotyczącą hipoteki. Poza tym ponieważ przepis ten stanowi, iż "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" to ze względu na okoliczność, że przepis ten nie stwierdza wprost, iż podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia jego wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 u.g.n.), sama decyzja zwrotowa nie będzie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej - na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Konieczne jest zatem by taka decyzja zawierała wyraźne rozstrzygnięcia o zastosowaniu takiej formy zabezpieczenia. Wskazać także wypada, że zabezpieczenie należności pieniężnej - w myśl art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jest uwarunkowane określonymi w tym przepisie okolicznościami, podczas, gdy w art. 141 ust. 2 u.g.n. ustanowiono obowiązek zabezpieczenia wierzytelności podmiotu, któremu odbiera się własność nieruchomości, niezależnie od istnienia tych okoliczności. Stąd – zdaniem składu orzekającego - należało uznać, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż nie było obowiązku, aby organ w decyzji zwrotowej zabezpieczał wspomniana wyżej wierzytelność, bo istniała możliwość jej zabezpieczenia na podstawie art. 154-168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także, iż sama decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania stanowiła wystarczającą podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej, nie był uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się też trzeba z argumentacją, że istoty dokonywania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu, określonej w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbaniu o stan majątku publicznego. Niejednokrotnie wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości przebiega bowiem – z uwagi na terminy wykonania obowiązków przez podmioty zobowiązane przez tę decyzję - w odmienny sposób, to jest nie równocześnie. Dochodzi do tego zwłaszcza, gdy należności, o których mowa w art. 140 u.g.n., są rozłożone na raty lub odroczono ich termin płatności. Z tych zatem względów, w przypadku w którym dochodzi do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w decyzji organu I instancji winno zostać zawarte stosowne zabezpieczenie w/w należności, o ile sama zainteresowana przed wydaniem decyzji takiego zabezpieczenia na rzecz podmiotu publicznoprawnego nie dokonała. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uzupełnić materiał dowodowy poprzez zebranie dokumentacji, z której będzie wynikało w jaki sposób konkretnie miała być zagospodarowana objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość. Dokonując tego ustalenia organ powinien mieć przy tym na uwadze, że generalnie celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja budowy osiedla mieszkaniowego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne od wielu lat jednolicie podnosi zaś, że celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie można rozumieć wyłącznie jako wywłaszczenia pod zabudowę. Realizacja bowiem tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację całej infrastruktury tj np. ciągów pieszo-jezdnych, parkingów, budynków usługowych, szkół, boisk sportowych a przy tym także terenów zielonych, które tworząc infrastrukturę osiedla służącą jego mieszkańcom. Dopuszczalna jest jednocześnie także modyfikacja dotycząca usytuowania poszczególnych w/w elementów składających się na osiedle mieszkaniowe. Ponadto w przypadku, gdyby organ uwzględniał wniosek strony, winien jednocześnie także orzec w przedmiocie zabezpieczenia roszczeń skarżącej Gminy, o ile strona wnioskująca w postępowaniu administracyjnym sama nie dokona zabezpieczenia należności przypadającej Gminie w sposób przez nią zaakceptowany. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się skuteczną a jednocześnie ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, okoliczność ta uzasadniała wydanie wyroku na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego za obie instancji oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 i art. 200 p.p.s.a.