I OSK 3039/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 524/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 524/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: K. M. decyzją Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] maja 2010 r. została uznana za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku z dniem 6 maja 2010 r. W związku z rozpoczęciem odbywania przez stronę stażu decyzją Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] września 2010 r. orzeczono o przyznaniu prawa do stypendium w wysokości 890,60 zł brutto miesięcznie w okresie odbywania stażu. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Jędrzejowski orzekł o utracie prawa do stypendium w związku z zakończeniem w dniu 21 marca 2011 r. odbywania stażu. W dniu 29 lutego 2012 r. do organu wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Kielcach, z którego wynikało, że K. M. od dnia 26 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. posiadała inny tytuł do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. K. M. 21 marca 2012 r. przedłożyła w organie umowę zlecenia zawartą w dniu 26 lipca 2010 r. na okres od 26 lipca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. oraz umowę zlecenia zawartą w dniu 1 sierpnia 2010 r. na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. W dniu 6 kwietnia 2012 r. zainteresowana złożyła oświadczenie, że pracowała od 26 lipca 2010 r. początkowo bez żadnej umowy, a dopiero przed końcem sierpnia 2010 r. otrzymała od pracodawcy do podpisania umowę zlecenia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Jędrzejowski orzekł o utracie przez zainteresowaną statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 lipca 2010 r. z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. orzekającą o przyznaniu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu. W wyniku wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta Jędrzejowski uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 r. i orzekł o odmowie przyznania prawa do stypendium w wysokości 890,60 zł brutto miesięcznie w okresie odbywania stażu, od dnia 22 września 2010 r. Następnie wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. orzekającą o utracie prawa do stypendium w związku z zakończeniem odbywania stażu. W wyniku wznowionego postępowania Starosta Jędrzejowski w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. orzekającej o utracie przez K. M. prawa do stypendium z dniem 22 marca 2011 r. w związku z zakończeniem w dniu 21 marca 2011 r. odbywania stażu i umorzył postępowanie administracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta Jędrzejowski zobowiązał K. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci: stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 21 marca 2011 r. w kwocie 623,40 zł brutto w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stypendium wypłacone K. M. jest świadczeniem nienależnym, gdyż od dnia 26 lipca 2010 r. świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenia, a tym samym zaszła okoliczność skutkująca utratą statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji utratą prawa do pobierania stypendium. Z akt sprawy wynika, że K. M. podczas rejestracji w dniu 6 maja 2010 r. otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", która zawierała m. in. pouczenie o tym, iż status bezrobotnego posiada osoba, która nie wykonuje innej pracy zarobkowej, tzn. nie wykonuje pracy na podstawie m.in. umowy zlecenia oraz pouczenie o obowiązku zawiadomienia urzędu w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. W ww. informacji wskazano również, że za nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć m.in. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W części C karty rejestracyjnej, podpisanej przez zainteresowaną w dniu rejestracji, zawarte zostało zobowiązanie do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W "Informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do pracy/ do odbycia stażu" zostało zapisane drukowanymi literami, że utrata statusu bezrobotnego powoduje utratę świadczeń należnych bezrobotnemu. Ponownie w dniu 23 marca 2011 r. zainteresowana otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", w której zawarte zostały ww. pouczenia. Biorąc pod uwagę wskazane informacje, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowego pouczenia zainteresowanej o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz wyjaśnił w sposób prawidłowy pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia". W świetle wyczerpującej i jasnej informacji uzyskanej w urzędzie pracy, zainteresowana powinna zdawać sobie sprawę z faktu, iż podjęcie innej pracy zarobkowej stanowi okoliczność skutkującą utratą statusu osoby bezrobotnej, natomiast świadczenie pobierane za okres, za który nie spełniała warunków osoby bezrobotnej należy uznać za nienależnie pobrane. K. M. będąc skierowaną na staż została pouczona o tym, iż utrata statusu bezrobotnego powoduje utratę świadczeń należnych bezrobotnemu. Dalej organ odwoławczy podał, że K. M. pobrała stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od 22 września 2010 r. do 22 marca 2011 r. Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. W myśl zaś art. 76 ust. 5 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu przedawnienia. Z "Indywidualnej karty wypłaty zasiłków" K. M. wynika, iż zasiłek, łącznie w kwocie 5.343,60 zł, wypłacony został w następujących terminach i kwotach: 14 października 2010 r. - 267,20 zł, 12 listopada 2010 r. - 890,60 zł, 14 grudnia 2010 r. - 890,60 zł, 22 grudnia 2010 r. - 593,70 zł, 14 stycznia 2011 r. - 296,90 zł, 14 lutego 2011 r. - 890,60 zł, 14 marca 2011 r. - 890,60 zł, 14 kwietnia 2011 r. - 623,40 zł. Ponieważ decyzja organu I instancji orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wydana została w dniu [...] marca 2014 r. organ I instancji słusznie uznał, że świadczenie pobrane przed tą datą uległo przedawnieniu i nie podlega zwrotowi. W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. K. M. zarzuciła naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że została ona prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania stypendium oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu, a także braku udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę powołał się m.in. na art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wskazał, że warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek: obiektywnej - polegającej na tym, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania i subiektywnej - polegającej na tym, że osoba, która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała pierwsza z tych przesłanek – skarżąca decyzją z [...] marca 2013 r. utraciła status osoby bezrobotnej od dnia 26 lipca 2010 r. i tym samym prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu. Odnośnie drugiej przesłanki organy wykazały, że skarżąca została we właściwy sposób pouczona o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, a tym samym i prawa do stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej otrzymała pouczenia. Pierwsze pouczenie o prawach i obowiązkach bezrobotnego nastąpiło podczas rejestracji w dniu 6 maja 2010 r. w "Informacji dla osób rejestrujących się". W pouczeniu tym wskazane zostały m.in.: przesłanki uznania za bezrobotnego; przesłanki utraty statusu bezrobotnego, obowiązkach bezrobotnego (w tym m.in. wskazanie, że bezrobotny obowiązany jest w ciągu 7 dni urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz; została również przytoczona treść art. 76 ustawy czyli przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia). Kolejne pouczenie skarżąca otrzymała dnia 6 września 2010 r., z chwilą skierowania na staż. Było to pouczenie, które pokrywało się z informacjami zawartymi w pouczeniu z dnia 6 maja 2010 r., przy czym drukowanymi literami zaznaczono, że utrata statusu bezrobotnego powoduje utratę świadczeń nienależnych bezrobotnemu. Ponownie w dniu 23 marca 2011 r. skarżąca otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", w której zostały zawarte ww. pouczenia. Zdaniem Sądu skarżąca otrzymała informację pełną, jasną i nie wymagającą dokonywania jakichkolwiek interpretacji jej treści, a zatem w sposób zrozumiały została pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i była ona w pełni świadoma o tym co należy rozumieć pod pojęciem nienależnego świadczenia oraz skutkach i przyczynach, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w czasie odbierania obu pouczeń, ani w czasie późniejszym skarżąca zgłaszała organowi, że nie rozumie pojęcia bezrobotny, obowiązków bezrobotnego i konsekwencji ich niedotrzymania. Także w skardze strona skarżąca jedynie ogólnikowo twierdzi, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, ale nie podaje żadnych konkretnych zarzutów na czym to naruszenie polegało. Wskazane pouczenia zostały zawarte w odrębnej ulotce, której egzemplarz skarżąca otrzymała, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, że pouczenie było wydrukowane drobną czcionką, skoro skarżąca miała do niego dostęp w każdym czasie i miała pełną możliwość skonfrontowania zmian jakie zaszły w jej sprawie w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia. Reasumując, skoro oba warunki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane zostały spełnione, słusznie organy zobowiązały skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego stypendium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że aby zaistniała podstawa do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego musi wystąpić element wcześniejszego pouczenia pobierającego o tych okolicznościach. Brak pouczenia nie daje zatem możliwości żądania zwrotu. Dokumenty jakie otrzymała skarżąca nie można jednak zakwalifikować jako pouczenia. Dokument "Informacja o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do pracy/ odbycia stażu" zawiera informacje o prawach bezrobotnego, obowiązkach bezrobotnego i nie sposób w nim znaleźć informacje co należy uważać za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego. Oznacza to, że w istocie K. M. kwestionuje ustalenia faktyczne, na których oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771 oraz z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może zatem nastąpić zatem przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto, zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, wskazując że skoro K. M. nienależnie pobrała świadczenie pieniężne i we właściwy sposób została pouczona przez organ o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w szczególności, że obowiązana jest w ciągu 7 dni poinformować urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to zasadnie organ zobowiązał skarżącą do zwrotu stypendium z tytułu odbywania stażu. Ustalenia w zakresie prawidłowego pouczenia, wobec nie wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 ust. 2 P.p.s.a. i niezakwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jest wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca została prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego: w dniu 6 maja 2010 r. podczas rejestracji jako osoba bezrobotna, w dniu 6 września 2010 r., z chwilą skierowania na staż oraz w dniu 23 marca 2011 r. Strona otrzymała dwukrotnie "Informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy" oraz "Informację o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do pracy/ do odbycia stażu", które zawierały wykazy przepisów, a ich treść nie nasuwała wątpliwości. Każdy z egzemplarzy informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego zawierał również oświadczenie, że strona zapoznała się z treścią ww. dokumentów. Skarżąca kasacyjnie potwierdziła własnoręcznym podpisem ich otrzymanie oraz zapoznanie się z treścią. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że strona nie była świadoma co należy rozumieć pod pojęciem nienależnego świadczenia, a także jakie przyczyny mogą spowodować wydanie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.