I OSK 324/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 844/23 w sprawie ze skargi J. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.WE.440/1590/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 844/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium") z 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.WE.440/1590/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył J. W. (dalej: "Skarżący"), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w toku opiniowania podziału działki właściwy organ jest uprawniony do uwzględnienia ograniczeń zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących minimalnych powierzchni wydzielanych działek w procedurze scalania i podziału; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt. 1 c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, brak przeprowadzenia właściwej kontroli sądowo-administracyjnej sposobu dokonania oceny materiału dowodowego przez organy I i II instancji, zaakceptowanie błędnych ustaleń tych organów administracji publicznej i błędne ustalenie, iż przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 145 § 1 pkt. 1 a) i c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi mimo, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie z 8 sierpnia 2023 r., nr PI.6724.3.2023.AK Wójta Gminy K. (dalej: "organ I instancji", "Wójt"), który po rozpoznaniu wniosku Skarżących zaopiniował negatywnie zgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...], obr. [...], gm. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 15 lipca 2010 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Stosownie do treści art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ww. ustawy). Sporne rozstrzygnięcie jest takim właśnie postanowieniem, które wydał Wójt Gminy K., opiniując wstępny projekt podziału ww. działek. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji odnośnie oceny, że analiza zaskarżonego postanowienie nie budzi zastrzeżeń i znajduje oparcie w zapisach planu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ opiniujący na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działka Skarżącego nr [...], z obr. [...], gm. [...] zlokalizowana jest w obszarze, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] 15 lipca 2010 r. (dalej: "m.p.z.p."). Zgodnie ze wskazanym planem miejscowym: - teren elementarny 4 MN i 5 MN przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały zgodnie z § 1 ust. 4 pkt. 1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i zgodnie z: - § 6 ust. 3 pkt. 5 lit. a) m.p.z.p.: wydzielenie terenu w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi; - § 6 ust. 3 pkt. 5 lit. b) m.p.z.p.: podział na działki wg zasady określonej na rysunku planu; - § 6 ust. 3 pkt. 5 lit. d) m.p.z.p. dla terenu o symbolu 4 MN minimalna powierzchnia wydzielanej działki – 1.000,0 m², - § 6 ust. 3 pkt. 5 lit. e) m.p.z.p. dla terenu o symbolu 5 MN minimalna powierzchnia wydzielanej działki – 1.000,0 m²; - teren elementarny E przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały zgodnie z § 1 ust. 4 pkt. 1 - teren przeznaczony pod lokalizację stacji transformatorowej 15/0,4 kV i towarzyszącej infrastruktury technicznej i zgodnie z § 6 ust. 5 pkt. 5 zasady scalania i podziału nieruchomości: zakaz podziałów wtórnych po wydzieleniu terenu funkcjonalnego w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi; - teren elementarny 02 KDW przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały zgodnie z § 1 ust. 4 pkt. 1 - teren dróg wewnętrznych ogólnodostępnych o parametrach określonych w § 6 ust. 7 pkt. 3, z zakazem wprowadzania podziałów wtórnych poza wydzieleniami w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenu, zgodnie z § 6 ust. 7 pkt. 5: zasady scalania i podziału nieruchomości. Zatem uwzględniając brzmienie § 6 ust. 3 pkt. 5 lit. d) i e), Sąd I instancji uznał zasadnie za trafną ocenę Kolegium, iż skoro minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek powinna wynosić 1000 m², natomiast dla poszczególnych projektowanych działek powierzchnia wynosiłaby odpowiednio: nr [...], to proponowany przez Skarżących podział działki nr [...], nie jest zgodny z obowiązującymi dla tego terenu postanowieniami m.p.z.p. W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, powyższe było wystarczającym powodem, do negatywnego zaopiniowania przez organ wniosku Skarżących z 7 września 2022 r. Nawet jeśli założyć, iż nie musi występować bezwzględna zgodność linii podziału dla ww. działek przedstawionych we wniosku Skarżących z liniami wskazanymi (proponowanymi) w części graficznej m.p.z.p. (patrz § 6 pkt 5 lit. a) i b)), to proponowana wnioskiem Skarżących długość i szerokość działek, nie spowoduje dotrzymania wymogu stawianego w m.p.z.p. co do wielkości powierzchni nowoutworzonych działek, która powinna wynosić co najmniej 1000 m². Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd prezentowany w zaskarżonym postanowieniu, że wstępny podział działek przedstawiony w niniejszej sprawie nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. w sposób wskazany w skardze, w ocenie Sądu kasacyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych. Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji. Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2063/22, źródło CBOSA). Sąd I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko przekonująco uzasadnił. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.