I OSK 338/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1627/25 o odrzuceniu skargi K. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości do zarządzania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1627/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości do zarządzania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wniósł skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przekazania do zarządzania Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy dz. nr [...] z obrębu [...]. W skardze wyjaśnił, że przedmiotowa działka została przekazana dzielnicy jako droga wewnętrzna, co narusza prawa skarżącego nabyte na mocy decyzji z dnia 14 lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego, w tym w zakresie realizacji obsługi komunikacyjnej przez drogę publiczną znajdującą się na ww. działce. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zaskarżona uchwałą ma jedynie charakter porządkujący kompetencje komórek organizacyjnych m.st. Warszawy, podległych Zarządowi Dzielnicy. Przedmiotowa działka została przekazana do administrowania Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w związku z tym, że na działce tej znajduje się droga, która to powstała w ramach inwestycji mieszkaniowej realizowanej na dawnej dz. nr [...], służąc do obsługi inwestycji, którą obecnie stanowią budynki mieszkalne przy ul. [...] zarządzane przez ZGM w Dzielnicy Żoliborz. Co więcej, zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), nie przesądza o kategoryzacji drogi posadowionej na ww. działce, a w swych skutkach prawnych wyłącznie wskazuje, jaki podmiot w strukturze m.st. Warszawy będzie odpowiedzialny za bieżące utrzymanie (administrowanie) nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wyjaśnił, że obowiązkiem Sądu, do którego wpłynęła skarga, jest w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalności. Badanie to polega w szczególności na ustaleniu, czy sprawa przedstawiona pod rozstrzygnięcie Sądu mieści się w zakresie jego właściwości. Wskazano, że ww. uchwała zapadła na skutek wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy zarządzenia z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie przekazania do samodzielnego zarządzania i korzystania przez dzielnicę Żoliborz m.st. Warszawy ww. działki. Aktem tym, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 i 583), art. 24 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), Prezydent powierzył zatem w zarząd i administrowanie ww. nieruchomości właściwej dzielnicy. Z kolei Zarząd Dzielnicy zaskarżoną uchwałą przekazał następnie przedmiotową działkę do zarządzania ZGM. Zgodnie bowiem z § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814) Zarząd Dzielnicy gospodaruje mieniem komunalnym powierzonym Dzielnicy na podstawie zarządzeń Prezydenta. Odwołując się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 993/25 Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, podjętym w strukturze kierowniczej, w ramach uprawnień jakie przysługują Zarządowi Dzielnicy na skutek ww. zarządzenia Prezydenta z dnia 14 czerwca 2022 r. Prezydent bowiem powierzył zarząd nieruchomością odpowiedniej dzielnicy, zaś Zarząd Dzielnicy uprawnienie to przeniósł następnie na rzecz ZGN. W ramach dominium powierzono więc zarząd i administrowanie nieruchomością jednostce budżetowej - ZGM. W sposób bezpośredni Zarząd Dzielnicy, na podstawie uprawnienia przekazanego mu przez Prezydenta, zrealizował bowiem ustawowe kompetencje właścicielskie gospodarowania mieniem komunalnym. ZGN działa zaś na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych i realizuje zadania w zakresie gospodarowania: mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy, podejmuje działania na rzecz określania sposobu zarządu nieruchomością wspólną, dokonuje wyboru zarządu lub ustanowienia zarządcy przymusowego, wykonuje inne zadania powierzone przez organy m.st. Warszawy z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem i zasobem nieruchomości m.st. Warszawy. W konsekwencji zaskarżona uchwała, jako akt prawa wewnętrznego, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego wskazano, że zaskarżona uchwała w sprawie przekazania do zarządzania ZGN nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy Żoliborz nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. Powierzenie w zarząd nieruchomości będącej w zasobie gminnym jednostce budżetowej nie jest aktem zewnętrznym ani kreującym uprawnienia lub je znoszącym. Kwestie sporu dotyczącego kwalifikacji drogi znajdującej się na tej działce (tj. ustalenie, czy jest to droga publiczna, czy wewnętrzna) nie są związane z aktem wewnętrznym Zarządu Dzielnicy, ani nie mogą zostać rozstrzygnięte przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą na ww. uchwałę. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia postanowienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowodministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia postanowienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowo-administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną uchwałę, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23). Mając na uwadze powyższe rozważania podkreślenia wymaga, że podstawą odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...] stanowił art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi niezgodność z prawem odrzucenia skargi we wskazanym zakresie powinien zatem wykazać, że skarga ta podlegała merytorycznej ocenie, co czyniłoby usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tej przyczyny ma natomiast miejsce w szczególności, gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W skardze kasacyjnej nie postawiono takiego zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany granicami skargi kasacyjnej - może oceniać legalność wydanego rozstrzygnięcia jedynie w zakresie podniesionych w niej podstaw i wniosków. Z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Określając podstawy zaskarżenia ograniczono się wyłącznie do powołania jako podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wiążąc zarzuty naruszenia przepisów postępowania z: 1) 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze oraz 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały poza granice zakreślone w skardze. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i nie badał jej merytorycznie. Nie był przy tym uprawniony do samodzielnego rekonstruowania zarzutów naruszenia prawa w taki sposób, aby nadać skardze cechy dopuszczalności. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami skargi – jednakże wyłącznie w zakresie spraw podlegających jego kognicji. Niezwiązanie zarzutami oznacza swobodę oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie daje sądowi uprawnienia do rozszerzania własnej właściwości na działania faktyczne organu administracji publicznej, które nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju aktywność sądu prowadziłaby do obejścia ustawowych ograniczeń kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, działając na podstawie i w granicach prawa, nie może natomiast zastępować strony w formułowaniu zarzutów ani nadawać sprawie innego charakteru prawnego niż ten, który wynika z jej treści i przedmiotu. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w takiej sytuacji nie stanowi przejawu formalizmu ani mechanicznego działania organu władzy publicznej, lecz konsekwencję ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organy administracji a sądy administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1797/25). Bezprzedmiotowy jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz przepisów K.p.a. regulujących postępowanie administracyjne, skoro Sąd I instancji – wobec stwierdzenia braku właściwości rzeczowej – nie prowadził merytorycznej kontroli działalności organu administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie istnienia aktu lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wydanych z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucono skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń w tym zakresie. Wskazać także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących zdaniem skarżącego naruszenia jego nabytych praw wynikających z decyzji podziałowej z dnia 15 listopada 2005 r., decyzji lokalizacyjnej z dnia 7 lipca 2006 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 2006 r., jak również do zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały oraz zarządzenia Prezydenta nr [...] z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. VI SA/Wa 1154/24, gdyż obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.