I OSK 351/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2154/24 w sprawie ze skargi G.K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.K. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2024r. sygn. akt IV SA/Wa 2154/24, po rozpoznaniu skargi G.K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej G.K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem z [...] grudnia 1951 r. (znak: [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w W., gmina Z., objętej wykazem hipotecznym nr [...], o jedynej parceli. l.kat. [...], o pow. 2 ha 47 a 02 m2, stanowiącej własność J.N. Postanowieniem z [...] listopada 1977 r. (znak: [...]) Naczelnik Gminy Zielonki – w punkcie I tego aktu – sprostował powyższe orzeczenie z [...] grudnia 1951r. w ten sposób, że zamiast całej nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...], o pow. 24 702 m2, wywłaszczono część oznaczoną jako nowa parcela l.kat. [...] o pow. 18 472 m2. Pismem z 8 marca 2013 r. skarżąca (następczyni prawna J.N.) wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] grudnia 1951 r., sprostowanego postanowieniem Naczelnika Gminy Zielonki z [...] listopada 1977 r. Minister Inwestycji i Transportu pismem z 9 lutego 2018 r. przekazał Wojewodzie Małopolskiemu do rozpatrzenia według właściwości wniosek G.K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Gminy Zielonki z dnia [...] listopada 1977 r. w części dotyczącej sprostowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] grudnia 1951 r. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. (znak: [...]) Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 105 § 1, art. 104 § 1 i art. 126 k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 935) oraz art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; dalej: ustawa z 2021 r.), umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności punktu I postanowienia Naczelnika Gminy Zielonki z [...] listopada 1977 r. o sprostowaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] grudnia 1951 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. postępowanie nieważnościowe zostało z mocy prawa umorzone z dniem 16 września 2021 r., albowiem od wydania postanowienia z [...] listopada 1977r. upłynęło ponad trzydzieści lat. Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. (znak: [...]) Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie z [...] lutego 2022 r. i umorzył postępowanie przed Wojewodą Małopolskim. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła G.K. Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1694/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z [...] czerwca 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2022 r.; Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez Ministra Rozwoju i Technologii. Wyrokiem z 12 lipca 2024 r. (sygn. akt I OSK 311/23) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie o sprostowaniu mogło być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jego nieważności, stosownie do odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., przy czym postępowanie nadzorcze w takim wypadku kończy się postanowieniem. Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa i doktryny sprzed 2011 r., w którym to czasie dokonano zmiany art. 126 k.p.a., doszedł do przeciwnych, wadliwych wniosków i uznał, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie mogło nastąpić tylko w drodze decyzji. Za usprawiedliwiony zatem uznał zarzut naruszenia art. 126 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skuteczność tego zarzutu spowodowała w ocenie NSA, że zupełnie niejasne stały się motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uwzględniając skargę i wytyczne, jakimi powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co czyni zasadnym kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ocenie NSA Sąd I instancji nie zajął też stanowiska co do tego, jaka była przyczyna (i czy była do tego uzasadniona podstawa prawna) uchylenia przez Ministra Rozwoju i Technologii, na skutek zażalenia, postanowienia Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania i ponowne jego umorzenie. Dlatego mając na uwadze, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej, a wynikające z niego wytyczne dla organu są błędne, NSA uznał za konieczne uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2022r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, Minister Rozwoju i Technologii błędnie zinterpretował treść art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. W ocenie Sadu wojewódzkiego, wskazany organ powinien był – in abstracto – albo wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, albo o jego uchyleniu i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Sąd I instancji uznał także, że wyprowadzenie przez organ odwoławczy wniosku, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił upływ terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r., było przedwczesne. Nawet przy braku dowodu doręczenia postanowienia (choć z lektury akt administracyjnych wcale nie wynika, że akta sprawy [...] nie zachowały się), oparcie się na konstrukcji "daty pewnej" z klauzuli prawomocności możliwe byłoby dopiero przy dokumencie oryginalnym albo jego poświadczonej w przepisanej prawem formie kopii, jak odpis notarialny albo kserokopia urzędowo poświadczona za zgodność z oryginałem. Dlatego w niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, naruszył art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem na podstawie niepoświadczonej kserokopii, czyli – ujmując jurydycznie – "nie-dokumentu", wyprowadził wniosek o ziszczeniu się przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. warunkującej umorzenie postępowania nieważnościowego, do którego byłby uprawniony jedynie wówczas, gdyby w aktach postępowania znajdował się dokument oryginalny albo w formie prawem przepisanej jego uwierzytelniona kopia. Powyższe powody powodowały w ocenie sądu I instancji konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 76 § 1 w zw. z art. 76a § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.; dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że dowodu w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego, podczas gdy na gruncie k.p.a. dowód może stanowić "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (cytat z art. 75 § 1 k.p.a.); 2. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo (przedwcześnie) uznały, że doszło do upływu 30-letniego terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w stosunku do kwestionowanego przez skarżącą G.K., postanowienia Naczelnika Gminy Zielonki z dnia [...].11.1977 r. nr [...], podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...].11.1977 r. został złożony po upływie ponad 30 lat od dnia jego doręczenia (ogłoszenia); 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez błędną wykładnię, polegają na nietrafnym uznaniu, że rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania wskutek wejścia w życie nowelizacji k.p.a., organ II instancji nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia i umorzyć postępowania pierwszej instancji, lecz powinien "wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia [...] albo o jego uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji"; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568, ze zm.; dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez sformułowanie w sposób dowolny i przedwczesny oceny, że organy orzekające w sprawie nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego, wskutek: - nieuwzględnienia wystąpień skierowanych przez organy do urzędów i archiwów w postępowaniach dotyczących: stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...].12.1951 r. nr [...] (które zostało sprostowane kontrolowanym w trybie nadzoru postanowieniem z dnia [...].11.1977 r.; sprawa nr [...], prowadzona przed Ministrem Rozwoju i Technologii), oraz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...].11.1977 r.; - bezzasadnego odmówienia mocy dowodowej kserokopii ww. postanowienia z dnia [...].11.1977 r., opatrzonego klauzulą prawomocności, nadesłanej przez Starostwo Powiatowe w Krakowie przy piśmie z dnia 24.10.2018 r., tylko ze względu na okoliczność, iż organy nie były w stanie pozyskać oryginału ww. postanowienia, opatrzonego stosowną klauzulą; - nieuwzględnienia okoliczności, iż w aktach ww. sprawy nr [...] znajduje się uwierzytelniona przez adw. J.F. kopia postanowienia z dnia [...].11.1977 r. (a konkretnie egzemplarz skierowany do właściciela wywłaszczonej nieruchomości); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne zarzucenie organowi naczelnemu naruszenia przepisów postępowania, wskutek błędnego uznania, że organ posłużył się niedopuszczalnym środkiem dowodowym (określonym przez Sąd I instancji jako "nie-dokument"), podczas gdy organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności kluczowe dla sprawy, w tym okoliczność upływu 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. postanowienia do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia na podstawie dostępnego (możliwego do pozyskania po upływie ponad 40 lat od wydania kwestionowanego postanowienia) materiału dowodowego w tym kserokopii ww. postanowienia z dnia [...].11.1977 r., opatrzonego klauzulą prawomocności w dniu 19.12.1977 r., nadesłanej przez Starostwo Powiatowe w Krakowie; 3. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 w zw. z art. 250 § 1 i § 2 k.p.c. przez zaniechanie wezwania stron postępowania sądowo-administracyjnego do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego o uwierzytelniona kopię ww. postanowienia z dnia [...].11.1977 r. (a wiadomo, że oryginałem postanowienia z dnia [...].11.1977 r. dysponuje lub dysponował adw. J.F. jako pełnomocnik G.K.), co powinien Sąd uczynić w przypadku powzięcia wątpliwości co do kompletności akt sprawy nadesłanych przez organ, ewentualnie wątpliwości co do autentyczności kserokopii postanowienia z dnia [...].11.1977 r. nadesłanej przez Starostwo Powiatowe w Krakowie przy piśmie z dnia 24.10.2018 r. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie tezy o wyłącznej mocy dowodowej dokumentów urzędowych (ewentualnie ich poświadczonej urzędowo kopii) z wykorzystaniem wybranych fragmentów wyroku NSA z dnia 25.02.2021 r. sygn. akt I OSK 2500/20, co skutkowało zniekształceniem motywów tego orzeczenia; Sąd pominął następujący fragment uzasadnienia prawnego ww. wyroku: "[...] niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego, jak to również wskazał Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 37/94"; 5. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ zażaleniowy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek błędnego uznania, że w postępowaniu zażaleniowym brak jest możliwości wydania postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie i umarzającego postępowanie pierwszej instancji; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uzasadnienie w sposób niespójny i pozbawiony logiki tezy o naruszeniu przez organ zażaleniowy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (str. 19-20 uzasadnienia skarżonego wyroku), jak również zaniechanie wskazania, czy i dlaczego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Wobec powyższego, na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...].06.2022 r. nr [...]; 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1); 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.), 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w warunkach wynikających ze związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 311/23, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1694/22, uchylający postanowienie Ministra Rozwoju I Technologii z [...] czerwca 2022r. nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał w zaskarżonym wyroku, że jest związany oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z 12 lipca 2024 r. zwrócił uwagę na następujące kwestie, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy: - po pierwsze - wbrew stanowisku przedstawionym w uzasadnieniu do wyroku z 9 listopada 2022 r umorzenie postępowania administracyjnego mogło nastąpić w drodze postanowienia, co wynika z art. 126 k.p.a.; - po drugie - w wyroku z 9 listopada 2022 r. Sąd nie zajął stanowiska odnośnie do tego, jaka była przyczyna (i czy była do tego uzasadniona podstawa prawna) uchylenia przez Ministra Rozwoju i Technologii, na skutek zażalenia, postanowienia Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania i ponowne jego umorzenie; -po trzecie - uzasadnienie wyroku z 9 listopada 2022 r. nie poddaje się kontroli instancyjnej, a wynikające z niego dla organu wytyczne są błędne. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien odnieść się do pozostałych zarzutów skargi. W kontekście powyższych wskazań, WSA analizując drugie z wymienionych zagadnień uznał, że zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdyż podstawą formalną do wydania decyzji albo postanowienia o umorzeniu postępowania będzie odpowiednio: art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021r. (w przypadku decyzji) albo art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. (w przypadku postanowień). Zatem w niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii błędnie zinterpretował treść art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wskazany organ powinien był zatem albo wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, albo o jego uchyleniu i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższe stanowisko WSA należy uznać za wadliwe z następujących powodów. W postanowieniu z [...] czerwca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, wskazując na regulację zawartą w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a, uznał, że stanowi ona samodzielną podstawę umorzenia postępowania. W związku z czym, w ocenie Ministra, Wojewoda niezasadnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawę umorzenia, co powoduje konieczność uchylenia postanowienia i umorzenia postępowanie przed organem wojewódzkim na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do tego stanowiska, nie można w niniejszej sprawie pomijać zatem faktu, że przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie odpowiednie. "Odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko, uwzględniające zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapów, na których są one podejmowane. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje bowiem, że określone człony przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek pełnomocnika skarżącej z kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie nieważnościowe m.in. w odniesieniu do postanowienia prostującego z listopada 1977r. Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca k.p.a., której art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W konsekwencji czego organ odwoławczy co do zasady miał podstawy do umorzenia postępowania przed organem wojewódzkim na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wprawdzie postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia z listopada 1977 r. zostało umorzone także postanowieniem organu I instancji wydanym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jednak postanowienie organu II instancji końcowo odniosło taki sam skutek, a jedynie w sposób porządkujący odniosło się do podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowe kategoryczne stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że Minister błędnie zinterpretował art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Ten ostatni przepis dotyczy tylko takich przypadków, w których naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (tak NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Zatem nawet błędne powołanie podstawy decyzji (postanowienia) stanowi co prawda wadę formy decyzji/postanowienia, jednakże jest to naruszenie nieistotne, pozostające bez wpływu na wynik sprawy, jeżeli wydana decyzja/postanowienie (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) ma podstawę prawną w przepisie powszechnie obowiązującym (tutaj w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.). Prawidłowo zatem autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie skonkretyzował jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne naruszenia prawa procesowego przez organu II instancji. Reasumując, skoro rozstrzygnięcia organów obu instancji mają w istocie ten sam charakter, a jedyna różnica wynika ze wskazanych przez Ministra podstaw rozstrzygnięcia, nie można uznać, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji oznaczałoby powinność zbędnego mnożenia decyzji (postanowień) rozstrzygających w tym samym przedmiocie. Z tych względów zarzuty opisane w pkt I ppkt 3 i pkt II ppkt 5 skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne. Zasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do stanowiska sądu wojewódzkiego kwestionującego prawidłowość oceny dokonanej przez organ odwoławczy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. W tym miejscu jeszcze raz wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. W uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2024 r. o sygn. akt I OSK 2215/22 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, zauważył iż doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a., co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona. Brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (por. także NSA z 20 października 2023r. o sygn. akt I OSK 1350/20). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że pomimo podjętych prób nie udało się odnaleźć archiwalnych akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z [...] listopada 1977 r., oryginału tego postanowienia ani jego poświadczonej urzędowo kopii, ani też dowodów jego doręczenia. Niewątpliwie jednak przedstawione przez organ okoliczności i wywiedzione na ich podstawie wnioski dowodzą tego, że postanowienie to weszło do obrotu prawnego i miało to miejsce przed upływem 30 lat, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Dowodem na to jest przede wszystkim pozyskana przez Wojewodę od Starostwa Powiatowego w Krakowie kopia postanowienia prostującego z [...] listopada 1977 r., z której wynika, że zostało ono skierowane do Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego i do J.N. oraz zamieszono na nim adnotację z 19 grudnia 1977 r., że jest ostateczne. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia tego postanowienia opatrzona adnotacją "za zgodność z oryginałem" i podpisana przez adw. J.F. - pełnomocnika skarżącej (no ta bene odpis tego postanowienia, potwierdzony za zgodność, został również dołączony do skargi kasacyjnej). Również sama skarżąca, składając przedmiotowy wniosek nie kwestionowała ostateczności powyższego postanowienia. W świetle powyższego logiczne są wnioski organu, że powyższe postanowienie weszło do obrotu prawnego najpóźniej 19 grudnia 1977 r. Sąd podziela tym samym ustalenia Ministra, iż do doręczenia kwestionowanego postanowienia doszło najpóźniej w dniu 19 grudnia 1977r. czyli po ponad trzydziestu latach od wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (14 marca 2013 r.). W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Celem zmiany z 2021 r. było zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych, ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych, poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, przy spełnieniu określonych przesłanek. Ustawa nowelizująca, a zwłaszcza jej art. 2 ust. 2, nie zawiera przy tym przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji/postanowienia. W tych okolicznościach stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do wymagań w zakresie określonej formy dowodu, którym można wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia postępowania, należy uznać za nadmiernie rygorystyczne oraz sprzeczne z celem ustawy zmieniającej. Sąd Kasacyjny w składzie orzekającym podziela tym samym pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2174/11, gdzie wskazano: "Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nie oznacza to jednak, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego". Nieprawidłowe jest także stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie przedwcześnie zakończonej kwarendy przez organ. Po pierwsze akta administracyjne w tym zakresie wskazują, że była to kwarenda szeroka, a po drugie ramy postępowania dowodowego zakreśla treść przepisu stosowanego przez organ i zgromadzenie dowodów wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy, zwalnia organ z obowiązku gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Tym samym wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące do wymienionych wyżej zagadnień, wskazane w pkt I ppkt 1,2 i pkt II ppkt 1,2,5 skargi kasacyjnej, również należy uznać za zasadne. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.( pkt II ppkt 4 i 6). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. Charakter stwierdzonych w postępowaniu kasacyjnym naruszeń umożliwia rozpoznanie skargi. Skoro zaskarżone postanowienie polegało na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, to skarga na to postanowienie, jako akt zgodny z prawem, podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). W przypadku oddalenia skargi, organowi nie przysługują koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji. Mimo więc rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym kończącego postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyrok zawiera orzeczenie jedynie o kosztach postępowania kasacyjnego, a nie kosztach postępowania sądowego.