I OSK 434/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Zieliński-Baran po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 625/22 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Ł.G. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. II SA/Łd 625/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Ł. G. (Skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy : Skarżący 5 listopada 2021 r. wystąpił do Starosty Zgierskiego (Starosta) z wnioskiem "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...]". We wniosku wskazano na przepisy art. 21 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP a także art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [...] lutego 2022 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a). w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") umorzył postępowanie wszczęte na podstawie ww. podania. Starosta uznał, że wniosek złożony przez Skarżącego 15 listopada 2021 r. jest jego kolejnym podaniem, dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. Z., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...]. Wyjaśnił że sprawa już raz została rozstrzygniętą przez Starostę decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Organ zaznaczył ponadto, iż strona nie wskazała we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, uzasadniających ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji przypomniał, że Starosta, decyzją z [...] sierpnia 2013 r odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną ul. Z. w G. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 503/14 oddalił skargę od decyzji Wojewody, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017 r. I OSK 883/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi. W ocenie organu odwoławczego powyższe orzeczenia organów administracji oraz sądów administracyjnych wskazują, iż sprawa ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Omawiany przepis upoważnia zatem starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, m. in. do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania stanowi jednak w takim przypadku art. 73 ww. ustawy, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zaś wyłącznie charakter procesowy, kompetencyjny. W ocenie organu powołany we wniosku przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew zarzutom odwołującego się, nie może zostać zastosowany przez organ samodzielnie, w oderwaniu od normy materialnoprawnej, wyrażonej w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wobec powyższego uznano, iż w świetle przepisów obowiązujących obecnie (jak również w dacie wydania decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r.) podstawę prawną roszczenia o ustalenie odszkodowania za odebrane prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś normę kompetencyjną upoważniającą starostę do rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej zawiera art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Norma ta zakłada jej zastosowanie wyłącznie z udziałem norm materialnoprawnych. Wojewoda wyjaśnił także, iż podstawy materialnoprawnej orzekania w niniejszym postępowaniu nie może stanowić przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Wojewody słusznie Starosta uznał, iż w niniejszej sprawie występuje res iudicata. Jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna, dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej naruszenie : 1. art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a organ nie wziął pod uwagę podstawy prawnej wskazywanej we wniosku; oraz poprzez uznanie, iż wniosek dotyczy wydania decyzji tożsamej z uprzednio wydaną decyzją ostateczną, a w konsekwencji błędne uznanie, że została naruszona zasada res iudicata, podczas gdy decyzja ta wydana została w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana we wniosku. Organy błędnie uznały, że zarówno w podaniu z dnia [...] grudnia 2011 r., we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. podstawa prawna roszczenia jest taka sama, 2. art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w wyniku arbitralnego założenia, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja ostateczna i stwierdzenie istnienia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną, poprzez: niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechanie zebrania oraz wnikliwego i całościowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania; zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną, co skutkowało brakiem dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, 3. art. 107 § 1 pkt 5 i 6 i § 3 k.p.a w związku z art. 11. k.p.a. - poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niejasny, nieprzekonujący i utrudniający skontrolowanie procesu rozstrzygania, a to wobec zaniechania wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niejednoznacznego wskazania przyczyn, dla których należało rozstrzygnąć sprawę wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą, w szczególności poprzez: a) przytoczenie treści wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK [...] bez wyjaśnienia w sposób dostatecznie jasny, dlaczego ten wyrok znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, b) lakoniczne uzasadnienie przyczyn, dla których w ocenie organu przepisy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowią tę samą podstawę prawną i należy stosować je łącznie, c) stwierdzenie, że strona nie wskazała we wniosku na istnienie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, natomiast z całkowitym pominięciem rozważenia możliwości zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, 4. art. 7a w związku z art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP na niekorzyść strony i stwierdzenie przez organ konieczności stosowania wszystkich powyższych przepisów łącznie, 5. art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, umarzającego postępowanie administracyjne w sprawie, pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego, 6. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez: – nie wyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, – brak uwzględnienia słusznego interesu strony; – uznanie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku ż art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ma wyłącznie charakter kompetencyjny, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy było ono należne, ale nigdy wcześniej nie zostało ustalone, 7. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd zwrócił uwagę, że podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynikało, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną ul. Z. w G., oznaczony w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0790 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Zgierzu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] i zbiór dokumentów [...]. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 503/14 oddalił skargę od decyzji Wojewody Łódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 883/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi. WSA w swoim wyroku (prawomocnym na skutego oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w sprawie I OSK 883/15) wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.w.u.r.a.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ustala i wypłaca się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sąd zwrócił również uwagę, że warunkiem podstawowym przyznania odszkodowania w świetle wyżej przywołanego przepisu jest złożenie wniosku w określonym ustawowo terminie. Wraz z utratą prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. między współwłaścicielami rozwiązuje się stosunek współwłasności. Po stronie każdego z dotychczasowych współwłaścicieli powstaje samodzielne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. wymaga aktywnej postawy uprawnionego w zakresie dochodzenia przysługującego mu odszkodowania w odróżnieniu od odszkodowania ustalanego z urzędu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Identyfikując istotę sporu w wyroku z 4 grudnia 2014 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że dotyczył on zagadnienia domniemanego współdziałania w momencie składania wniosku o odszkodowanie J. W. z K. K. - jedną z współwłaścicielek wskazanej nieruchomości, której następcą prawnym został Ł. G. Rozstrzygając spór Sąd uznał, że Skarżący jako następca prawny K. K. złożył wniosek o odszkodowanie w 27 grudnia 2011 r., bowiem w okolicznościach sprawy nie można uznać, że J. W. składając własny wniosek w 2003 r. działała również w imieniu K. K. Tym samym wniosek Skarżącego został złożony po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. i z tej przyczyny organy słusznie odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przywołane wyżej orzeczenia organów administracji oraz sądów administracyjnych wskazują, iż sprawa ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w G. przy ul. Z., oznaczoną numerem działki [...], została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Sąd zwrócił uwagę, że nie jest sporne w sprawie, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasto G. (Gmina) z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., co potwierdza decyzja Wojewody z 7 czerwca 2013 r. Przejęcie prawa własności nieruchomości na podstawie ww. przepisu następowało za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zaprezentowany stan faktyczny został, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalony przez organ, przy czym ustalenia te nie stanowią przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie. Nie ulegało również wątpliwości, w ocenie Sądu, iż powołane wcześniej rozstrzygnięcia organów dotyczyły odmowy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W podstawie prawnej decyzji Starosty z dnia 30 sierpnia 2013 r. powołany został art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazał, że zdaniem Skarżącego decyzja Starosty z [...] sierpnia 2013 r. wydana została jednak na innej podstawie prawnej niż wskazana w aktualnie złożonym wniosku z 5 listopada 2021 r. Sąd wyjaśnił, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje, że choć decyzja Starosty z [...] sierpnia 2013 r. dotyczyła analogicznych okoliczności faktycznych tj. wywłaszczenia własności tej samej działki, to jednak okoliczności prawne w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 5 listopada 2021 były inne tj. art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust 2 Konstytucji. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2020, poz. 65 - dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Przepis ten, wprowadzony do systemu prawnego na mocy nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), zgodnie z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy, dotyczyć miał sytuacji "gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji wywłaszczeniu, np. z mocy prawa". Znajduje on zatem bez wątpienia zastosowanie do szerokiego zakresu przypadków w jakich w przeszłości pozbawiono jednostki praw do nieruchomości bez wypłacenia z tego tytułu odszkodowania. Także wówczas gdy miało to miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie bowiem omawiana regulacja nie zawiera żadnych ograniczeń. Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu Wojewódzkiego– jak próbuje to wywieść Skarżący - że opierając się na tym unormowaniu, w każdym przypadku odjęcia własności możliwe będzie uzyskanie obecnie odszkodowania. Nie stwarza on bowiem samodzielnej podstawy do jego ustalenia. Zawierając w swojej treści warunek by "obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania", ma on wszak li tylko charakter blankietowy. Co istotne także, przy jego stosowaniu nie można abstrahować od tego, że w swoisty sposób "uaktualnia" on jedynie regulacje prawne, które w przeszłości przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą własność, a do wydania aktu o odszkodowaniu z różnych względów wówczas nie doszło. Skoro tak, to ustalenie przez starostę z powołaniem się nań odszkodowania za dawne wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy po pierwsze - w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje konkretna materialnoprawna podstawa ustalenia odszkodowania za określony sposób odjęcia własności. Po wtóre - w dacie odjęcia własności istniała materialnoprawna podstawa jego ustalenia. W orzecznictwie podkreśla się, ze przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być wyłączną podstawą działania starosty. Z jego treści wynika expresiss verbis, iż znajduje on zastosowanie w tych sytuacjach, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych – norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może tym samym nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. I OSK 1242/18). Innymi słowy, aby w związku z zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznać odszkodowanie, koniecznym jest aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obwiązująca w dniu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2724/19). Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc przedstawione powyżej przesłanki do realiów niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że została spełniona wyłącznie pierwsza z nich tj. odjęcie własności nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka. Analiza pozostałych, obecnie obowiązujących, przepisów prawa administracyjnego materialnego nie prowadzi do wskazania żadnego innego przepisu prawa, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógłby stanowić podstawę prawną przyznania wnioskującym żądanego przez nich odszkodowania. Wbrew zarzutom skargi takim przepisem nie może być tutaj art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że przepis u.g.n. jako ustawy zwykłej, mający - przy zachowaniu hierarchii źródeł prawa - urzeczywistniać zasady konstytucyjne i wypełniać ramy wyznaczone przez ustrojodawcę w poszczególnych normach wynikających z ustawy zasadniczej, na powrót miałby odsyłać do przepisu Konstytucji RP. Skoro zatem brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej żądaniem strony sformułowanym we wniosku z [...] listopada 2021 r (pozytywnie bądź negatywnie), to zainicjowane nim postępowania administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., stąd zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uznać należy za chybiony Z bezprzedmiotowością postępowania mamy wszak do czynienia w oceni Sądu Wojewódzkiego wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej zaś sytuacji organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Podejmując więc tej treści rozstrzygnięcie Starosta nie naruszało prawa. Nie naruszył go tym samym Wojewoda utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Za chybione należało w ocenie Sądu Wojewódzkiego uznać wszystkie zarzuty dotyczące prowadzenia postepowania wyjaśniającego, a także zasady dwuinstancyjności. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167 z późn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.")poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Łodzi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie, przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności organów administracji powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania; 3. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) [dalej: "p.p.s.a."] polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ustalenia odszkodowania -za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w G. przy ul. Z., działka nr [...] została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, podczas gdy decyzja Starosty Zgierskiego z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] została wydana w oparciu o inną podstawię prawną art. (73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 107 k.p.a.) niż wskazywana we wniosku inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w związku z jego błędnym zastosowaniem i akceptację umorzenia postępowania przez Organ w związku z błędnym przyjęciem, iż sprawa została już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty z [...] sierpnia 2013 roku i w związku z tym postępowanie w niniejszej, sprawić jest bezprzedmiotowe, podczas gdy : - nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie-decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, - Organ nie wziął pod uwagę innej (nowej) podstawy prawnej wskazywanej we wniosku z dnia 5 listopada 2021 roku, albowiem we wniosku z dnia 27 grudnia 2011 wskazano przepis art. 73 p.w.u.na.p, zaś we wniosku z 5 listopada 2021 r. oraz w odwołaniu z 25 lutego 2022 r. podstawą, z której wywodzone było roszczenie o ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżącego za grunt zajęty pod drogę publiczną są przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które stanowią zupełnie inną podstawę prawną, - wniosek nie dotyczył wydania decyzji tożsamej z uprzednio wydaną ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], związanej podmiotowo i przedmiotowo z tym samym zdarzeniem prawnym, w oparciu o te same okoliczności faktyczne i prawne, a w konsekwencji nie została naruszona zasada res iudicata, 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące, skutkiem przyjęcia przez WSA w Łodzi za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji przy jednoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez kontrolowany organ administracji publicznej ww. przepisów k.p.a., podczas gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy przez organ, skutkujące dokonaniem całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące bezzasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego, 6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z att. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w związku z jego błędnym zastosowaniem i aprobatą umorzenia postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia skarżącego kasacyjnie prawa do odszkodowania za utraconą nieruchomość; 7. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) dowolne i szerzej nieuzasadnione uznanie przez WSA w Łodzi, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, b) poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze do WSA, w tym do konieczności realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów jest niepodważalny; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:; 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, że materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, podczas gdy taka interpretacja musi prowadzić do nieakceptowanego wniosku, iż przepis ten jest zbędny, stanowi superfluum, podczas gdy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do ustalenia odszkodowania właśnie w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 73 p.w.u.r.a.p), jednakże z jakichś względów nie jest możliwe ich bezpośrednie zastosowanie; 2. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez jego/niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawców por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Prani Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 — Case of/he Former King ofGreece andOtbers os. Greece dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbomgu - www.echr.coe.irit. w którym Trybuna! stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumanarescu vs Rumunia, 3. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest, ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Zgodnie z art. 17 KPP: "(..,) każda osoba ma prawo do władania, ubywania, dysponowania i przykazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (..). " 4. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim pozbawia skarżącego kasacyjnie prawa do odszkodowania za utraconą nieruchomość; 5. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw.. z art. 7 KPA i art. 8 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez - niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, - brak uwzględnienia słusznego interesu strony; - uznanie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ma wyłącznie charakter kompetencyjny, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy było ono należne, ale nigdy wcześniej nie zostało ustalone, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku de facto odbiera skarżącemu kasacyjnie możliwość skutecznego dochodzenia przysługujących, mu roszczeń odszkodowawczych, stanowiąc naruszenie słusznego interesu stron oraz ograniczenie w korzystaniu z gwarantowanych im Konstytucją RP praw i wolności, w tym prawa własności czy prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 185 p.p.s.a. Skarżąca wniósł o : 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 listopada 2022 r., sygn. akt: II SA/Łd 625/22 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 2. o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem, przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej 6 zarzutów naruszenia przepisów postępowania i 5 zarzutów naruszenia prawa materialnego rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy Sąd Wojewódzki postąpił prawidłowo podzielając stanowisko organów obu instancji, że zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu Skarżący zaniechał wskazania pełnych tytułów aktów prawnych, które w jego ocenie naruszone zostały przez Sąd pierwszej instancji jak również ich publikatorów posługując się jedynie skrótami "u.g.n." czy też "p.w.u.r.a.p." Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że w dalszej części uzasadnienia przywoływać będzie akty prawne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody. Okolicznością niesporną jest dochodzenie przez Skarżącego zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2014 r. jak i decyzją z [...] maja 2022r. odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Miasto G. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej : "ustawa z 13 października 1998 r."). Organy obu instancji uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. Starosta uzasadniając swoje stanowisko ograniczył się do przytoczenia informacji o przebiegu uprzednio prowadzonego postępowania oraz do przywołanie wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, w świetle którego jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśnił, że przywołany przez Skarżącego w obecnie prowadzonym postępowaniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy orzekania przez organ w oderwaniu od przepisu o charakterze materialnym, to jest art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić podstawy materialnoprawnej orzekania. Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał, że przywołane przez Skarżącego przepisy to jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy prawnej dochodzonego roszczenia. Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że w pełni podziela stanowisko Wojewody oraz Sądu Wojewódzkiego co do procesowego charakteru art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi wyłącznie normę kompetencyjną wskazującą na organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu. Jego zastosowanie wymaga jednak każdorazowej identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Sam zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania, co czyni w tym zakresie niezasadnym zarzuty określone przez Skarżącego jako zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem II.1 i 5 petitum skargi kasacyjnej, Jak jednak wynika z wniosku z 5 listopada 2021 r., odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz stanowiska przedstawianego konsekwentnie przez Skarżącego w toku postępowania sądowadministracyjnego, podstawy prawnej uprawniającej do wypłaty odszkodowania upatrywał on w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tymczasem zarówno Wojewoda jak i Sąd Wojewódzki uznali, że przywołany przez Skarżącego przepis Konstytucji nie może stanowić podstawy do żądania wypłaty odszkodowania w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych sprawy, to jest w związku z nabyciem przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. prawa własności nieruchomości, której współwłaścicielką była poprzedniczka prawna Skarżącego. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że zarówno Sąd Wojewódzki jak i organ drugiej instancji dokonali w istocie oceny zasadności wniosku Skarżącego o wypłatę odszkodowania, dla którego podstawę stanowić miał art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Innymi słowy, organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania rozpoznał sprawę merytorycznie. Tymczasem w sytuacji, w której organ uznał, że żądanie wypłaty odszkodowania na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji jest niezasadne, winien odmówić wypłaty odszkodowania nie zaś umarzać postępowanie. Również rozważania Sądu Wojewódzkiego odnoszą się do merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie wywodzonego przez Skarżącego z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie zaś do kwestii bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, to jest umarzającym postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość ale rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, przesądzającym o niezasadności wywodzonego z art. 21 ust. 2 Konstytucji wniosku o wypłatę odszkodowania. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki, który skoncentrował się na możliwości dochodzenia na podstawie przepisu rangi konstytucyjnej odszkodowania za nieruchomość przejętą przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Starosta umarzając postępowanie uznał, że zachodzi tożsamość sprawy wywołanej obecnie złożonym wnioskiem Skarżącego ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody z [...] lutego 2014 r. Jak już jednak wskazano, Skarżący podkreślał w toku postępowania administracyjnego, że obecnie podstawą jego wniosku jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie zaś przepisy ustawy z 13 października 1998 r. Uznanie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość sprawy obecnie wszczętej ze sprawą już rozpoznaną ostateczną decyzją organu wymaga zaś ustalenia, że zachodzi tożsamość wszystkich elementów sprawy, to jest zarówno elementów konstytutywnych jak i elementów realnych. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą dany organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego. Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administracyjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku jest Skarżący. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej). Jak już wskazano, normy konkretyzowanej Skarżący upatrywał w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, by przepis ten był podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] lutego 2014 r. Nie wynika również by przepis ten był przywołany w uzasadnieniu decyzji Wojewody z [...] lutego 2014 r. Oznacza to, że stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na tożsamość spraw również nie było nieprawidłowe. W tym zakresie zasadny okazał się więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., objęty punktem I.3 oraz 1.5 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut objęty punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Sąd kasacyjny wskazuje, że w sytuacji, w której organ uznał, że postępowanie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej działki. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego wskazania przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej wniosku Skarżącego zwrócić należy uwagę, że organ pierwszej instancji nie przywołał wprost w uzasadnieniu decyzji przepisów przywoływanych przez Skarżącego jako podstawa prawna jego wniosku. Organ drugiej instancji na stronie 3 uzasadnienia decyzji rzeczywiście przywołał art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n., ale jako podstawy prawne decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r., wyjaśniając następnie, że we wniosku wszczynającym kolejne postępowanie pełnomocnik Skarżącego jako podstawę roszczenia przywołał art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zatem przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja zarzutu objętego punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Niezasadny okazał się zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie odwoływał się do tego przepisu i wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej dokonał samodzielnej analizy sprawy wyjaśniając z jakich przyczyn podziela stanowisko organów, że w sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Okoliczność, że stanowisko to w realiach niniejszej sprawy Sąd kasacyjny uznaje za błędne nie oznacza jednak, że zasadnym jest zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki przedstawił stanowisko Skarżącego i organu a następnie wyjaśnił, z jakich przyczyn podziela stanowisko Wojewody co do bezprzedmiotowości postępowania wywołanego wnioskiem Skarżącego z 15 listopada 2021 r. Również w tym zakresie niepodzielenie przez Sąd kasacyjny stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do możliwości uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe a w konsekwencji zaistnienia podstaw do jego umorzenia nie może skutkować uznaniem za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji w której uzasadnienie to spełnia wszystkie wymogi konstrukcyjne. . Skarżący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadniał nieodniesieniem się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów podniesionych przez niego w skardze, w tym do konieczności realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak również do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia decyzji. Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Tym niemniej, odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wskazuje, że na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzki Skarżący zarzut naruszenia art. 129 us.t 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji uzasadniał koniecznością realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Do zarzutu naruszenia tego przepisu Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu wyroku wyjaśniając, że w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie może być podstawą dochodzonego odszkodowania. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że "nie sposób bowiem przyjąć, że przepis u.g.n. jako ustawy zwykłej, mający - przy zachowaniu hierarchii źródeł prawa - urzeczywistniać zasady konstytucyjne i wypełniać ramy wyznaczone przez ustrojodawcę w poszczególnych normach wynikających z ustawy zasadniczej, na powrót miałby odsyłać do przepisu Konstytucji RP." Sąd Wojewódzki (wbrew stanowisku Skarżącego) odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wyjaśniając, że "wbrew zarzutom skargi uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy Wojewoda Łódzki odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpał dyspozycję art. 15 k.p.a." Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Skarżącego na stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje, że przywołane przez Skarżącego przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy dochodzonego przez niego roszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy a nie materialnoprawny zaś materialnoprawny ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Wojewoda podkreślił, że powołany we wniosku przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie może zostać zastosowany przez organ samodzielnie, w oderwaniu od normy materialnoprawnej, wyrażonej w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał również, że "podstawy materialnoprawnej orzekania w niniejszym postępowaniu nie może stanowić przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia, co w omawianym przypadku nie ma miejsca. Jak wykazano powyżej, kwestia ustalenia odszkodowania w przypadku gruntów zajętych pod drogę publiczną, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, została uregulowana w ustawie. W takim wypadku zasady konstytucyjne są wyznacznikiem przy stosowaniu i interpretacji przepisów ustawowych, a organ stosujący prawo ustala ich znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji." W konsekwencji zarzut objęty punktem I. 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego objętych punktem II petitum skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania uznać należało za przedwczesne, oznaczałoby to bowiem rozstrzygnięcie o ewentualnej merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie, w sytuacji, w której przyczyną uchylenia wyroku oraz decyzji Wojewody była rozbieżność pomiędzy merytoryczną treścią rozstrzygnięcia a podstawą prawną decyzji zaś podstawą uchylenia decyzji Starosty było błędne uznanie przez ten organ, że zachodzi tożsamość obecnie rozpoznawanej sprawy ze sprawa zakończoną decyzją z [...] lutego 2014 r., pomimo wskazania we wniosku wszczynającym postępowanie odrębnej podstawy prawnej dochodzonego żądania, niż będąca podstawą rozstrzygnięcia zwartego w uprzednio wydanych decyzjach. Podsumowując zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny w zakresie dotyczącym naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. W pozostałym zakresie zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem kontroli działalności administracji publicznej, to jest zaskarżonej decyzji Wojewody, a okoliczność, że autor skargi nie zgodził się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia. art. 3 § 1 p.p.s.a. ani art. 1 § 1 p.u.s.a. Kontrola przeprowadzona została przy uwzględnieniu kryterium legalności, o którym mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozpoznają merytorycznie wniosek Skarżącego o odszkodowanie oparty na wskazanej przez niego podstawie jaką jest art. 21 ust. 2 Konstytucji w powiązaniu z przedstawianymi przez niego okolicznościami faktycznymi sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.