I OSK 53/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1222/22 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO.7.7613.536.2019.RG w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1222/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 15 września 2021 r. nr DO.7.7613.536.2019.RG w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.M., skarżąc wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 t.j., dalej jako: K.p.a.) w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe dokonanie oceny prawnej, a w konsekwencji oddalenie skargi, polegające na uznaniu, że organ II instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a., który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13) za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny prawnej powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu i wskazuje na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie, podczas gdy w judykaturze sądów administracyjnych wskazuje się, że obowiązkiem sądów i organów administracji jest podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne także z Konstytucją, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skarżącej kasacyjnie, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Spór w rozpoznawanej sprawie, jak wskazuje na to treść zarzutu skargi kasacyjnej, koncentruje się wokół ustalenia jaki wpływ na moc obowiązującą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności na zakres stosowania art. 156 § 2 K.p.a. wywarł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z powyższym orzeczeniem, pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 K.p.a., a w dalszej kolejności co do stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię wskazanego przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). W innych orzeczeniach z kolei prezentowany był pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, orzeczenie Trybunału nie prowadzi do zmiany normatywnej treści wskazanego przepisu, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Wskazywano, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14; wyrok NSA z 28 października 2022r. sygn. akt I OSK 2105/21). Ten właśnie pogląd podzielił Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, wskazując, że przyjęcie stanowiska skarżącej, prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej w obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem przepisu art. 156 § 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Skarżąca kasacyjnie wydaje się nie zauważać stanowiska Trybunału – wyraźnie wskazującego, iż wyeliminowania ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego, może dokonać wyłącznie ustawodawca. Pomija w szczególności, iż wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek systemowej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, a także R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L.Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1369/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle unormowań konstytucyjnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – co wprost wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji, to nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych konsekwencji, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji. W tym wypadku dotyczy to działania organów publicznych nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z poszanowaniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, niedopuszczalne jest stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była właśnie wzorcem kontroli w sprawie zgodności przepisu art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją. Orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, gdyż stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Po drugie, w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie podważyło mocy obowiązującej przepisu art. 156 § 2 K.p.a., przedstawione Trybunałowi przez sąd administracyjny pytanie prawne w konkretnej sprawie nie mogło stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. W świetle przywołanego wyroku Trybunału istotny jest również przedmiot tychże decyzji, który swoim zakresem obejmuje akty o charakterze wywłaszczeniowym, jeżeli w wyniku ich wydania zostało przez podmiot wywłaszczony nabyte prawo lub jego ekspektatywa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na - wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. W końcowej części uzasadnienia tego wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Podzielić należy zatem stanowisko, że skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 K.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że do czasu dokonania - zgodnych z tym wyrokiem - zmian legislacyjnych organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby w konkretnej sprawie administracyjnej zostać spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20, czy też innej dowolnej liczbie lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby sprzeczny z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Tym samym nie można zarzucić zarówno organom administracji, jak i Sądowi I instancji uwzględnienie treści przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wyłączenie przewidzianego w art. 156 § 1 K.p.a. obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyznaczają przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 K.p.a. Zawarta w tym przepisie regulacja prawna przedawnienia sama w sobie nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na przyczynę nieważności polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z omawianej regulacji, odczytywanej zgodnie ze wskazaniami interpretacyjnymi Trybunału Konstytucyjnego, nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania rażącego naruszenia przepisów prawa w każdej sytuacji, w której od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Zdaniem Sądu kasacyjnego, przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia nakazująca uwzględnienie skutku w postaci znacznego upływu czasu od wydania decyzji, jeżeli miałoby to godzić w prawa innych podmiotów. W świetle przedstawionych argumentów, należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, w szczególności zaś art. 2 Konstytucji oraz przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a.), w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stwierdzenie nieważności - decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 sierpnia 2015 r.- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z 30 maja 1961 r. nr USW.III-52a/50/60 oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 26 kwietnia 1962 r., nr D-540/KW/61, wywłaszczającej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] Nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność A.P. (poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie), spowodowało, że A.P. nie została wywłaszczona z przedmiotowej nieruchomości, a skoro tak, nie przysługiwało jej z tego tytułu odszkodowanie. Nie bez znaczenia w tej sprawie, jest również to, że powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 sierpnia 2015 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3041/15 oddalił skargę Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2255/16 oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Poznania. W tej sytuacji prawidłowo Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 kwietnia 2018 r., nr DO.8.6613.159.2017.PU, stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych z 30 października 1963 r., nr USW.IIl-52a/50/60 o odszkodowaniu za grunt i składniki budowlane posadowione na wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność A.P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. . Wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie sposób przyjąć, że poprzedniczka prawna skarżącej kasacyjnie uprawniona była do otrzymania ustalonego odszkodowania, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nie przewidywała samoistnego odszkodowania. Prawo do odszkodowania wiązało się zawsze z wywłaszczeniem nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności powoduje brak skutków prawnych tej decyzji od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. W doktrynie i orzecznictwie sądowym akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym jest również to, że decyzja taka nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie sporządzono na podstawie art. 194 P.p.s.a.