I OSK 542/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 373/23 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., nr SKO.40.2269.2023.gr w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 grudnia 2023 r. II SA/Op 373/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 września 2023 r. nr SKO.40.2269.2023.gr w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 5 kwietnia 2023 r. nr GiK.6831.80.2022.AG; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (SKO). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów scaleń i podziału podlegających określeniu w studium, lecz ma charakter wyłącznie przepisu odsyłającego do innych "przepisów odrębnych"; 2. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. reguluje wyłącznie katalog obligatoryjnych elementów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikać musi z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p.; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosował przywołaną regulację k.p.a. i utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 5 kwietnia 2023 r.; 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie stanowi "przepisu odrębnego" w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n.; 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 3 u.g.n. w zw. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowiąca własność J. K. działka nr [...] w O., obręb G., nie jest zlokalizowana na terenie objętym na mocy przepisów odrębnych obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji postępowanie podziałowe nie podlega zawieszeniu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie rozważenie skierowania przedstawionego w zarzutach skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego na skład poszerzony, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mają wtórny charakter, ponadto każdy z nich nawiązuje do prawa materialnego. Podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia stanowił art. 94 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu." Zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO, takim przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n., który kreuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowił, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego stanowiska ma być ust. 3 art. 10 u.p.z.p., zgodnie z którym "Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku." Istotnie, we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych została wypracowana koncepcja, zgodnie z którą art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz przewidziane w tym dokumencie obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 8.12.2022 r. II OSK 1345/20, LEX nr 3552980). Jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu i odwołuje się do tez wypracowanych w wyrokach NSA: z 21 września 2023 r. II OSK 2065/22 i z 16.12.2024 r. II OSK 613/22, LEX nr 3821059). Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wskazuje na jeden z elementów, jakie określa się w studium. Cały ust. 2 stanowi, że "W studium określa się w szczególności: (...)". Przepis ten stanowi zatem wyłącznie o zawartości aktu, jakim jest studium. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny, statuujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1222/21). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. Tym samym obowiązek, o jakim mowa w ust. 3 art. 10 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału, aktualizuje się wówczas, gdy abstrakcyjna norma ustawowa taki obowiązek przewidująca, zostanie skonkretyzowana przestrzennie w studium. Jak słusznie podkreślono w obydwu wyrokach, do których NSA odwołuje się w tej sprawie, "Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Chodzi tu o przepisy odrębne, zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu. Jako taki przepis należy przykładowo wskazać art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 151), który stanowi, że gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Innym przepisem odrębnym jest także art. 5 ust. 1 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120), zgodnie z którym gmina ma obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Obowiązek nałożony na gminę musi zostać stwierdzony pozytywnym i nie budzącym wątpliwości obowiązkiem normatywnym." Już wcześniej zresztą słusznie zauważono w orzecznictwie, że "Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z tego względu, że przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów - "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Odesłanie to obejmuje bez wątpienia także wymienione w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", co wynika z użytego przed wyrażeniem [powinno być: po wyrażeniu] "przepisów odrębnych", zwrotu "w tym", opisującego relację zawierania się. W świetle zatem brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości także winien wynikać z "przepisów odrębnych". Tym samym nie sposób wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p." (wyrok NSA z 18.09.2013 r. I OSK 801/12, LEX nr 2204061). Jeśli więc organ nie wskazał na żadne "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n., a jedynie na ustalenia wynikające ze studium, które nie jest prawem miejscowym, to nie było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania "podziałowego", a zatem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennej wykładni prawa materialnego, wskazanej przez organ i uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Mając przy tym świadomość występujących na przestrzeni czasu rozbieżności w orzecznictwie, na tle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., NSA nie zdecydował się jednak, jak wnioskowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, na przedstawienie tegoż zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu, z uwagi na to, że wskazany przepis został usunięty z porządku prawnego (zob. ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1688 ze zm.), co ma wpływ na jego stosowanie w przyszłości. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.