I OSK 594/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1931/21 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 9 czerwca 2021 r. nr DO-II.7610.98.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1931/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 9 czerwca 2021 r. nr DO-II.7610.98.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej Minister, decyzja Ministra z 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 lutego 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2014 r., nr 1652/2014 (dalej Wojewoda, decyzja Wojewody z 2014 r.) - stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej też PKP) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Warszawie, Dzielnicy Wola, w obrębie 6-14-03, oznaczonego jako działki ew.: nr [...] o pow. 0,0090 ha, nr [...] o pow. 0,7142 ha i nr [...] o pow. 1,6871 ha uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] (dalej też grunt, nieruchomość) wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie (dalej też nieruchomość). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2014 r. została wydana, m. in. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm., dalej też ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, ustawa z dnia 8 września 2000 r.). Z akt administracyjnych wynika, że w systemach rejestracji spraw wpływających nie odnaleziono informacji pozwalającej stwierdzić, że sporna nieruchomość stanowiła przedmiot postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów (norm) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej też ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające, Przepisy wprowadzające), a także że było lub jest prowadzone postępowanie komunalizacyjne odnośnie tych działek (nieruchomości). Również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent m. st. Warszawy nie załączył stosownej decyzji komunalizacyjnej, bądź dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania komunalizacyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli Miasto Stołeczne Warszawa i Skarbu Państwa – Prezydent m.st. Warszawy. Sąd I instancji uznał, że skargi są nieuzasadnione. W ocenie Sądu, z treści księgi wieczystej kw. [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w dziale II tej księgi na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 12 listopada 1966 r., znak SA.II-20/8/52. Stan taki istniał zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. oraz na datę wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego. Wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organu administracji publicznej. Bezspornie zarówno w czasie trwania postępowania przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie komercjalizacji, jak i wcześniej nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowych działek. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że bez wydanej decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Odnosząc się natomiast do skargi Miasta st. Warszawy wskazać należy, że zarówno z treści skargi, jak i akt sprawy nie wynika, aby skarżący był legitymowany do złożenia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie skarżące Miasto nie brało udziału w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim, ani nie brało udziału postępowaniu nadzorczym. Miasto nie ma tytułu własności do przedmiotowych działek. Jak wyżej zaznaczono powoływanie się przez skarżącego na nabycie nieruchomości z mocy prawa jest niewystarczające do wykazania interesu prawnego i legitymacji skargowej. Decyzja komunalizacyjna jest niezbędnym aktem bez którego istnienia gmina nie może skutecznie powoływać się na prawo własności. Skarżące Miasto takiego tytułu nie wykazało. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy, i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej Decyzji z 9 czerwca 2021 r., wydanej pomimo nie podjęcia przez Organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co polegało na braku rozpoznania przez Organ faktu, iż zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia 10 czerwca 1989 r. znak G/8224/311/5/88 przedmiotowy grunt został oddany w zarząd Polskim Kolejom Państwowym, co oznacza, że przy wydaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1652/2014 z 16 września 2014 r. doszło do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z rażącym jego naruszeniem, tj. pomimo nie zaistnienia koniecznej przesłanki - nie legitymowania się przez PKP dokumentami o przekazaniu mu przedmiotowych gruntów w formie prawem przewidzianej; 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 kwietnia 2020 r. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej "ustawa o komercjalizacji PKP"), ze względu na to, że w niniejszej sprawie kwestia komunalizacji gruntu nie stanowiła zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie uwłaszczenia PKP na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, podczas gdy w niniejszej sprawie należałoby przyjąć, że kwestia komunalizacji przedmiotowego gruntu była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym PKP, wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia i uzasadniającym obligatoryjne zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego; 3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe nie przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1652/2014 z 16 września 2014 roku, pomimo tego, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, zarówno w przypadku ustalenia, jak i nie ustalenia, faktu legitymowania się przez PKP prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, z tego względu, iż w przypadku ustalenia posiadania przez PKP prawa zarządu, art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP nie mógł mieć zastosowania ze względu na nie spełnienie przesłanki braku legitymowania się przez PKP dokumentami o przekazaniu mu przedmiotowych gruntów w formie prawem przewidzianej, natomiast w przypadku braku ustalenia posiadania przez PKP prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, podlegała ona komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. jako należąca do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co również wykluczało zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, któremu podlegały tylko grunty Skarbu Państwa; 4. co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi oraz braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i uchylenia zaskarżonej Decyzji z 9 czerwca 2021 r., pomimo tego, że naruszała ona przepisy prawa materialnego wymienione w pkt b i c, a w konsekwencji przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, co powinno być uwzględnione przez WSA niezależnie od treści skargi (zgodnie z art. 134 § 1 ppsa). W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiot sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję Ministra z 2021 r. – utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji (Ministra) – w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2014 r. orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa położonego w Warszawie wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie. Istotą sporu jest natomiast to, czy w odniesieniu do uwłaszczonych na podstawie kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody z 2014 r. przysługiwało PKP prawo zarządu. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy też przypomnieć, co istotne, dla rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, że – nadzwyczajne – postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w ramach realizowanej przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wbrew zapatrywaniu środka zaskarżania należy również uwypuklić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego (nadzorczego) nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, do czego zdaje się skłaniać stanowisko i argumentacja środka zaskarżania skierowanego wobec wyroku Sądu wojewódzkiego. Tym samym nie dokonuje się w postępowaniu nadzorczym uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania "kwalifikowanych" uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może organ rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 424/21 i przywoływane tam orzecznictwo; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282). Decyzja Wojewody z 2014 r. m. in. w uzasadnieniu (s. 3) stwierdza: "(...). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nie narusza praw osób trzecich. (...).", w myśl art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji. Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej na kanwie niniejszego nadzwyczajnego prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, jakoby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 2014 r. należało ponownie ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji; ponownie zbadać – tak jak w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym – kwestię ewentualnego objęcia prawem zarządu tej nieruchomości ustanowionym na rzecz PKP. Tymczasem sytuacja wygląda odwrotnie, z uwagi wspomnianą już wyżej, wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie jak decyzja Wojewody z 2014 r. – co już wyżej podkreślano – objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności: niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyroki NSA z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, 1 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1149/19, 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473). Zgodnie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, w oparciu o który została wydana decyzji Wojewody z 2014 r. – grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Analiza tego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy spełniona zostaną łącznie trzy przesłanki: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu, posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP tego gruntu oraz brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Brak zatem spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1613/22; 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 653/23). W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że zarówno w czasie trwania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed Wojewodą prowadzącym do wydania decyzji w 2014 r. w przedmiocie uwłaszczenia, jak i wcześniej nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowych nieruchmości (działek). Jak wyżej wspomniano, z treści księgi wieczystej wynikało, że prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013, s. 237). Po stronie skarżącej kasacyjnie spełnienie zarówno przesłanki właścicielskiej Skarbu Państwa jak i przesłanki posiadania nieruchomości przez PKP, nie budzą wątpliwości. Podważana jest w postępowaniu nadzorczym przesłanka "nie legitymowania się dokumentami o przekazaniu PKP tych gruntów w formie prawem przewidzianej". Środek zaskarżania podnosi, że zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia 10 czerwca 1989 r. znak G/8224/311/5/88 przedmiotowy grunt został oddany w zarząd PKP, co oznacza, że przy wydaniu decyzji Wojewody z 2014 r. doszło do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z rażącym jego naruszeniem, tj. pomimo nie zaistnienia koniecznej przesłanki - nie legitymowania się przez PKP dokumentami o przekazaniu mu przedmiotowych gruntów w formie prawem przewidzianej. Z powyższym stanowiskiem środka odwoławczego nie sposób się zgodzić, bowiem jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, gdyż z samej treści decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia 10 czerwca 1989 r. nie wynika, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] objęte były tą decyzją. Objęcie przedmiotowych działek decyzją o zarządzie nie wynika także z załączonego uprzednio do skargi Skarbu Państwa pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy Wola z dnia 29 kwietnia 2021 r. W piśmie tym podano, że analiza położenia spornych działek wobec działek objętych decyzją z dnia 10 czerwca 1989 r. ma jedynie charakter poglądowy, nie zlecano bowiem opracowania geodezyjnego w celu określenia przebiegu granic dawnych działek nr [...] i [...], co słusznie podkreśla zaskarżony wyrok. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji w związku z przywoływanymi przepisami prawa (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Nieusprawiedliwiony jest też zarzut rażącego naruszenia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić przy tym należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w opozycji do zarzutów skargi kasacyjnej słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, że nie zaistniało rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa, bowiem w okolicznościach sprawy nie miał zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjne stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało słusznego interesu stron postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organami. Wymogom tym nie odpowiadają przywoływane wyżej: decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa–Wola z dnia 10 czerwca 1989 r. jak i pismo zastępcy Burmistrza Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 29 kwietnia 2021 r. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu – jak ma to w szczególności miejsce w realiach sprawy – mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Z całą pewnością w warunkach niniejszego postępowania organy zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający i kompletny dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 114/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa wskazywanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2021 r. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i zasadnie został zastswoany art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.