I OSK 620/25

Dnia 16 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bugucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 815/24 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 lutego 2025 r. II SA/Łd 815/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z [...] września 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa (Burmistrz) z [...] lipca 2024 r., znak: [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie : 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z póżn. zm., dalej "ustawa") przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy obu instancji zupełnie pominęły określony w art. 61 ust. 2d ustawy istotny aspekt sprawy dotyczący "możliwości skarżącego" do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy i tym samym organy nic uwzględniły wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w art. 61 ust. 2d ustawy podczas gdy organy obu instancji uwzględniły ten aspekt i wydały decyzje odpowiadające prawu na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś nie mogły orzekać o "możliwościach skarżącego" na podstawie snucia domysłów czy też dowodów których w tymże postępowaniu nie przedstawiono, lecz w zupełnie innym postępowaniu i to w dodatku w późniejszym okresie czyli po wydaniu decyzji przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły okoliczności dotyczących "możliwości" Skarżącego i przez to nie zrealizowały obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów podczas gdy podczas gdy organy obu instancji dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń i wyjaśniły dostatecznie stan faktyczny sprawy na podstawie wszelkich dokumentów jakie zgromadzono w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś uzasadnienia przedmiotowych decyzji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 elementy, w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i wskazanie faktów oraz dowodów, na których oparły się organy obu instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2024 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lodzi, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczam, że Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Organy obu instancji ustaliły wysokość odpłatności, która winna być ponoszona przez Skarżącego za pobyt jego ojca, A. R. w domu pomocy społecznej od 5 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że wydane zostały one z naruszeniem art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust 2 ustawy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełniania przez Skarżącego kryterium dochodowego nie rozważyły zaś w ogóle jego możliwości. Sąd zwrócił uwagę, że w pojęciu "możliwości" mieszczą się również przesłanki uzasadniające zwolnienie, o których mowa w art. 64 ustawy. Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 ustawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie organ nie kwestionuje co do zasady przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wykładni powyższych przepisów. Dostrzega bowiem, że "Osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 1954/21), Organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r. o sygn. akt I OSK 1152/22)." W tym zakresie stanowisko Kolegium zbieżne jest z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku przez Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że "w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie na tle wykładni przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2022 r., II SA/Op 20/22), że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, a jednocześnie z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 721/20; WSA w Gliwicach w wyroku z 21 grudnia 2021 r., II SA/Gl 802/21)." Sąd wyjaśnił następnie, że "w piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca pozostawia organowi i należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem skarżącego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku dochodowego, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej." Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zarówno w zaskarżonym wyroku jak i w skardze kasacyjnej zacytowano obszernie ten sam fragment komentarza do ustawy. Zarówno ze skargi kasacyjnej jak i z uzasadnienia wyroku wynika, że przedstawiona w tymże komentarzu wykładnia jest podzielana przez organ i Sąd Wojewódzki. Ze dalszej części stanowiska Kolegium wynika, że w jego ocenie Sąd Wojewódzki "zasugerował się dowodami przedstawionymi przez stronę w zupełnie innym postępowaniu i to w późniejszym okresie. Mianowicie było to postępowanie w sprawie zwolnienia od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca Skarżącego w domu pomocy społecznej. Tamto postępowanie prowadzone jest na wniosek strony w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, Wniosek o przedmiotowe zwolnienie strona złożyła 30 września 2024 r., a więc już po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji. W tymże wniosku pojawiły się stosowne dokumenty, które mogły wpłynąć na zwolnienie strony od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społeczne. To wszystko miało jednak miejsce już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie." Powyższe okoliczności świadczą w ocenie organu, że nie dopuścił się on naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ustalił bowiem prawidłowo stan faktyczny, zaś okoliczności, które ewentualnie mogły mieć wpływ na ustalenie wysokości odpłatności zostały ujawnione już po zakończeniu postępowania. Argumentacja ta jest nieprawidłowa. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, w jego ocenie okoliczności, które winny zostać wzięte przez organ przy ustalaniu wysokości odpłatności a które mieszczą się w zakresie pojęcia "możliwości" wskazanego w art. 103 ust. 2 ustawy, to okoliczności związane z wysokością dochodów pozostających do dyspozycji Skarżącego po spłacie rat pożyczki jak również okoliczności, które mogą prowadzić do zastosowania zwolnienia od opłaty, o których mowa w art. 64 ustawy. Nie ma racji Kolegium wskazując, że okoliczności, które dotyczą "możliwości" Skarżącego ujawnione zostały już po zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący już w toku postępowania administracyjnego wyjaśniał, że mają z żoną najniższe wynagrodzenie krajowe i łączny dochód 6500 złotych "a gdzie tu opłaty, rachunki, kredyt – rata, jedzenie, leki nie mówiąc opłaceniu 5 tysięcy na ojca. Ojca który jest nim tylko ona papierze, bo dzieciństwa przez niego nie miałem bił mnie i poniżał. Ojca, który nie płacił na mnie zasądzonych alimentów. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że już w wywiadzie środowiskowym z 4 marca 2024 r. Skarżący wskazał : "Nie wyrażam zgodny na pokrywanie kosztów DPS za ojca w związku z tym, że nie utrzymywaliśmy kontaktów od 18 lat. Zniszczył mi dzieciństwo oraz życie dorosłe, mam przez niego nerwice lękowe." Pracownik socjalny sporządzający wywiad zaznaczył :" Pan A. uważa, że nie powinien pomagać ojcu w żaden sposób. Nie wyraża zgody na pokrywanie odpłatności za pobyt w DPS w Kutnie ojca, P. D. R.." Co istotne, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji do akt sprawy złożone zostały dokumenty takie jak wyrok z 19 grudnia 1997 r. II C 2706/96 orzekający rozwód rodziców Skarżącego z winy jego ojca i nakazujący jego eksmisję z mieszkania, wyrok z 23 lutego 1998 r. II K 1039/97 uznającego ojca Skarżącego za winnego znęcania się od stycznia 1995 r. do listopada 1997 r. nad żoną, podanie złożone przez matkę Skarżącego 2 listopada 2005 r. o przyznanie jej byłemu mężowi pomieszczenia zastępczego w celu wykonania eksmisji, w którym wskazano m.in., że ojciec ciągle krzyczy na syna, obraża i obniża poczucie własnej wartości, oświadczenie matki Skarżącego z 5 kwietnia 2024 r. w który wskazuje ona, że były mąż znęcał się psychicznie i fizycznie nad nią i jej synem oraz nie płacił zasądzonych alimentów oraz dokumentację medyczną Skarżącego. Okoliczności wskazywane w tychże dokumentach to okoliczności, które mogą w świetle art. 64 pkt 7 ustawy być rozważone jako stanowiące podstawę dla zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zatem wbrew stanowisku Kolegium, okoliczności, które mogły stanowić podstawę dla zwolnienia Skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za ojca pobyt w domu pomocy społecznej zostały ujawnione w toku postępowania. Co istotne, z treści decyzji Kolegium wynika, że organ dostrzegł możliwość złożenia już w toku postępowania o ustalenie wysokości odpłatności za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej wniosku o zwolnienie. Pomimo jednak wyrażanego konsekwentnie przez Skarżącego stanowiska, że nie powinien być obciążany opłatą za pobyt ojca w domu pomocy społecznej organy obu instancji zaniechały rozważenia tej okoliczności. Końcowo Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z ustaleń poczynionych przez organy wynikało, że dochód na osobę w rodzinie Skarżącego wynosił 6.397,99 złotych, kryterium dochodowe 1800 złotych. Oznacza to, że Skarżący mógł być obciążony opłatą za pobyt ojca w domu pomocy społecznej wyłącznie do kwoty 4.597,99 złotych (kwota dochodu : 6.397,99 złotych pomniejszona o kryterium ustawowe 1800 złotych). Tymczasem ustalono mu opłatę w kwocie 4997,20 złotych, a zatem w kwocie przekraczającej ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, do których to ograniczeń odsyła art. 61 ust. 2d ustawy. Również ta okoliczność świadczy o naruszeniu przez organy art. 61 ust. 2d ustawy, a zatem o prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że jak wynika z akt sprawy, już po wydaniu decyzji przez Kolegium doszło do zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt ojca Skarżącego w domu pomocy społecznej. Decyzją z [...] września 2024 r. zmieniono wysokość odpłatności od 1 sierpnia 2024 r. a decyzją z [...] września 2024 r. – poczynając od 1 września 2024 r. Oznacza to, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy decyzje te pozostają w obrocie prawnym a następnie do rozważenia okoliczności wskazanych przez Sąd Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny i wydania stosownego rozstrzygnięcia wyłącznie co do okresu nieobjętego wskazanymi wyżej decyzjami. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych. W niniejszej sprawie pełnomocnik Kolegium– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.