I OSK 642/23

Dnia 22 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 758/22 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M.na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 758/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 maja 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami w części dot. "[...]" oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 9 kwietnia 1951 r. nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dot. przedsiębiorstwa: "[...]". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) - dalej: "ustawa nowelizująca" - w zw. z art. 8 ust. l i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 k.c. - poprzez przyjęcie, że niedopuszczalna jest ocena objętych wnioskiem skarżącej orzeczeń nacjonalizacyjnych w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że podanie nie może zostać rozpoznane z innych uzasadnionych przyczyn, albowiem brak jest podstawy prawnej rozpoznania podania skarżącej, podczas gdy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i w przypadku wątpliwości organu co do tego, czy podanie może zostać rozpoznane, organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra przez Sąd I instancji. Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2022 r., ewentualnie - uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych a także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej została ona oparta jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w istocie rzeczy skarga ta zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu także obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepisy bowiem zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a., chociaż zostały ujęte w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, są jednak – zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury – przepisami prawa materialnego. Dotyczą one bowiem takich zagadnień jak: ocena czy w danym przypadku istniała podstawa materialnoprawna roszczenia oraz czy wydana decyzja rażąco naruszała prawo a także czy decyzja, która w takim w stopniu rażącym naruszała prawo wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej zaś sprawie to właśnie te kwestie materialnoprawne miały znaczenie rozstrzygające. Jak wynikało z akt sprawy, podaniami z dnia 6 listopada 1993 r. oraz dnia 1 października 1994 r., G. P., F.M., H. W., Te. Ma., Z. M., J. M., P. B. zwrócili się o stwierdzenie nieważności wskazanych na wstępie decyzji nacjonalizacyjnych, w oparciu o które na własność Państwa przeszło przedsiębiorstwo [...]. Powyższe wymagało uzupełnienia materiału dowodowego m. in. o ustalenie spadkobierców osoby uprawnionej do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem. Z tego powodu Minister Gospodarki, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił w/w postępowanie. Z uwagi zaś na fakt, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, pismem z dnia 19 listopada 2021 r., Minister Rozwoju i Technologii powiadomił W. M. (spadkobierczynię po F.M., będącym spadkobiercą F. M.), że postępowanie w sprawie nieważności w/w orzeczeń zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. W. M. stwierdziła, iż w związku z nowelizacją k.p.a. (cyt.): "i niewydaniem do dnia dzisiejszego deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej umorzenie przedmiotowego postępowania, na wypadek gdyby w ocenie organu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, zgłaszam alternatywne żądanie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a." W uzasadnieniu powyższego wniosku W.M. m. in. wskazała, że (cyt.): "na gruncie nowelizacji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji." Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. - jak wyżej wspomniano - Minister Rozwoju i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 maja 1950 r. i orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 9 kwietnia 1951 r. nr [...]. Zdaniem bowiem organu, jak wynika z brzmienia art. 158 § 2 k.p.a., przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania, gdyż taką podstawą jest art. 156 k.p.a. W związku z tym rozstrzygnięcie w trybie art. 158 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie w/w art. 156 k.p.a., to jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe stanowisko podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę W.M. na omawiane postanowienie. Odwołując się bowiem do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd podkreślił, iż w przepisie zawartym w art. 158 § 2 k.p.a. brak jest jakiejkolwiek samodzielnie występującej przesłanki, dającej kompetencję do wydania decyzji, która stwierdzałaby wydanie innej decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. zawiera odesłanie wprost do art. 156 k.p.a. i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a., możliwe jest zatem jego zastosowanie. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej – co do zasady - podważała prawidłowość nowelizacji k.p.a., dokonanego ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491). Podnosiła przy tym, że w wyniku tej nowelizacji, pokrzywdzony nie będzie dysponował prejudykatem, niezbędnym - w świetle art. 4171 § 2 k.c. - do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wydanie decyzji rażąco naruszających prawo, bezprawnie pozbawiających majątku np. w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstw. Taka wykładnia prawa pozbawiałaby strony prawa do sądu i prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji. W tej zatem sytuacji, zdaniem skarżącej, należało uznać, że art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. l i 2 ustawy nowelizującej dotyczyłyby tylko postępowań, w których strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A contrario, przepisy te nie miały by zastosowania do żądania stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa należało traktować jako jeden z typów decyzji nadzorczych a ponadto wydanie tego rodzaju decyzji nie pozbawiało stron, w niektórych stanach faktycznych, możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od podmiotów publicznoprawnych. Stanowiska tego nie podziela jednak skład orzekający. Jak wyżej to poniesiono, z dniem 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 tej ustawy dokonano zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a., który uzyskał obecnie brzmienie, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ponadto w art. 2 ust. 2 ustawa nowelizująca wprowadziła regulację prawną, zgodnie z którą, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym, zgodnie z ust. 1 ww. art. 2, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Jak z powyższego zatem wynika, nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2021 r. nie spowodowała zmiany treści art. 158 § 2 k.p.a. Z tego powodu nie można twierdzić, że pogląd, wykluczający możliwość uczynienia tego przepisu samodzielna podstawą roszczenia, stracił swoją aktualność z tego tylko powodu, że do art. 156 § 2 k.p.a. wprowadzono nową treść. Na powyższe nie wpływa również fakt dodania § 3 do art. 158 k.p.a. Przepis bowiem zawarty w art. 158 § 3 k.p.a. nie stanowi uzupełnienia dla regulacji zawartej w art. 158 § 2 k.p.a. bo odnosi się tylko do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. Zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak z powyższe zatem wynika, treść przepisu, zawartego w art. 158 § 2 k.p.a., nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe zaś jest o tyle jeszcze bardziej istotne, iż decyzja wydawana przy zastosowaniu tego przepisu jest decyzją wydawaną w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu zatem muszą być dokładnie określone warunki, w których tego rodzaju decyzja może być wydana. Ponadto z treści analizowanego przepisu wprost wynika, iż odsyła on do decyzji wydawanej generalnie w oparciu o art. 156 k.p.a., wprowadzając tylko szczególną unormowanie dla decyzji spełniającej przesłanki do uznania jej za nieważną. Należą do nich sytuacje, w których od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło dziesięć lat a także, gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny nadal nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia a więc twierdzenie, że po dniu 16 września 2021 r. kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także nowy tryb postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie było uzasadnione. Jak wyżej to wyjaśniono, nadal pogląd o braku samodzielności regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., wyrażony m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 293/17) i z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1481/07, LEX nr 487282) należało uznać za aktualny. Składowi orzekającemu znane są poglądy wyrażające zarówno aprobatę wprowadzonej w dniu 16 września 2019 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, jak poglądy, w których ich autorzy podnoszą, że nowelizacja ta nie jest zgodna z Konstytucją RP. Tym niemniej powyższe kontrowersje nie miały wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zostało ono bowiem oparte tylko na treści art. 158 § 2 k.p.a. a która to treść – jak wspomniano – nie uległa na skutek owej nowelizacji zmianie. Okoliczność zaś, że w związku ze zmianą przepisu, który wcześniej mógł być i był podstawą roszczenia zgłoszonego w 1993 i 1994 r., strona obecnie poszukiwała dla niego innej podstawy prawnej, nie uzasadniało jeszcze poglądu, iż aktualnie można było nadać istniejącemu dotąd przepisowi (art. 158 § 2 k.p.a.) treści, której nigdy dotąd nie zawierał i nadal nie zawiera. Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) - dalej: "ustawa nowelizująca" - w zw. z art. 8 ust. l i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 k.c., nie mogły zostać uwzględnione. Brak podstawy prawnej dla żądania skarżącej, zawartego w jej piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r., musiał skutkować w konsekwencji na wydaniu postanowienia mającego oparcie w art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W treści tego przepisu nie zostały wprawdzie sprecyzowane okoliczności, które mogą stać się przesłanką odmowy wszczęcia postępowania a w związku z tym orzecznictwo przyjmuje, iż chodzi tu o okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, ale tego rodzaju sytuacja zachodziła właśnie w niniejszej sprawie. Wniosek zgłoszony w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. był bowiem pochodny w stosunku do wcześniejszych wniosków, wniesionych w latach 90 - tych XX w. dotyczących tych samych decyzji nacjonalizacyjnych. Stan faktyczny oraz istota niniejszej sprawy były zatem jasne i były znane organowi i stronom. W tej sytuacji także zarzut kasacyjny oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. nie okazał się skuteczny. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była nieusprawiedliwiona Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.