I OSK 672/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 190/23 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO Gd /4557/22 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 20 WRZEŚNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ J.M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W GDAŃSKU Z 9 STYCZNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zrzekając się jednocześnie prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. przez brak weryfikacji, czy organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji prawidłowo rozpoznał istotę sprawy, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosował wszystkie właściwe przepisy prawa materialnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 9 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym niezastosowaniem przez organ odwoławczy art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), dalej: u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości zakwalifikowania wniosku skarżącego jako wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., a nie świadczeń, których mowa w art. 41 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 lipca 2022 r. o "zapomogę pieniężną" rozstrzygające w sprawie organy odmówiły przyznania mu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, zakup leków i środków czystości, wskazując, że osiągane przez niego dochody miesięczne przekraczają ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania wsparcia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, należy zauważyć, że zarzucone Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku uchybienia, z uwagi na przywołane podstawy prawne, mają charakter naruszeń proceduralnych. Niemniej jednak analizę tych zarzutów należy rozpocząć od ustalenia brzmienia norm prawnych rekonstruowanych w oparciu o przepisy prawa materialnego. Normy powstałe w wyniku pierwotnej wykładni prawa materialnego będą decydowały bowiem o kierunku rozpatrzenia sprawy przez właściwe organy, tj. zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości jego przyporządkowania do określonych instytucji prawa materialnego, a w konsekwencji tego pozwolą na ustalenie, czy kontrola sądowa wydanych decyzji administracyjnych była przeprowadzona prawidłowo. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 tej ustawy jest zależny od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Przepis ten zawiera bowiem ogólne postanowienie wskazujące, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a więc także i zasiłku celowego, przysługuje pod warunkiem nieprzekroczenia przez poszczególne grupy uprawnionych do takich świadczeń określonego dochodu. Oznacza to, że zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może uzyskać osoba, która ma problemy z zaspokojeniem potrzeb życiowych, ale osiąga miesięczne dochody przekraczające wartości wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie należy odnotować, że obowiązek nieprzekroczenia kryterium dochodowego nie dotyczy świadczenia, o którym mowa w art. 41 u.p.s. co wynika zarówno z zakresu wyłączeń z obowiązku spełnienia tego kryterium zawartych w treści art. 8 ust. 1 u.p.s., jak i brzmienia samego art. 41 tej ustawy. Zgodnie bowiem z ostatnim z przywołanych przepisów w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Zauważyć jednakże należy, że możliwość przyznania takiej formy zasiłku uwarunkowana jest od wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego przypadku, tj. wystąpienia takie sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o wsparcie, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2000 r., sygn. akt I OSK 1890/19). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarżący nie przytoczył we wniosku o "zapomogę pieniężną" okoliczności, które spełniałyby powyższe kryterium pozwalające na zaliczenie sytuacji, w której znalazł się skarżący, do przypadku szczególnie uzasadnionego umożliwiającego przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 u.p.s., tj. z pominięciem wymogu spełnienia kryterium dochodowego. Na okoliczności takie nie wskazują także ustalenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uznać zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo rozpatrywały wniosek skarżącego na podstawie art. 39 u.p.s., co pozwala na stwierdzenie, że wydane przez nie rozstrzygnięcia były decyzjami wydanymi na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. co do istoty sprawy. Istotę sprawy definiuje się bowiem jako stworzenie praw nabytych w zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 19. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 701). Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że zakres działań podjętych przez organy administracji publicznej naruszał postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. Działania te były bowiem adekwatne do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych na ich podstawie norm prawnych. Mając powyższe na uwadze, w rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uznania, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 138 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy przez ten organ był zgodny z wnioskami wynikającymi z dokonanych ustaleń faktycznych wskazujących na konieczność załatwienia sprawy decyzją opartą o art. 39 u.p.s. Na marginesie powyższego wyjaśnić należy, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę w drugiej instancji ma obowiązek zbadać ją w takim samym zakresie, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. wyraża się bowiem w obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej. Organ odwoławczy nie dysponuje zatem możliwością zmiany przedmiotu postępowania, czego jak można domyślić się z brzmienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. nieznajdującego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oczekiwał pełnomocnik skarżącego. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.