I OSK 752/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 177/23 odrzucającego skargę M. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 177/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w [...] (dalej: Skarżąca Spółka) na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego. Sąd I instancji odrzucając wniesioną skargę wskazał, że sprawa zainicjowana wniesieniem skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: Zarząd) z [...] czerwca 2022 r. nr [...] nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Wskazał bowiem, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest niewyrażenie zgody przez Zarząd na propozycję Skarżącej Spółki dotyczącą zawarcia z tym podmiotem kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącej własność [...]. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia zawarcia lub odmowy zawarcia umowy najmu lokalu jest kwestią cywilnoprawną, nie administracyjną i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Oświadczenia woli dotyczące najmu lokali użytkowych mają charakter cywilnoprawny. Roszczenia związane z zawieraniem umów nie podlegają rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne, lecz wyłącznie w drodze powództwa cywilnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 334 ze zm., dalej: "u.g.n."), poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegająca na wykluczeniu z kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej uchwały Zarządu, pomimo, że w świetle dalszych przywołanych przepisów: - wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości gminnych - także lokali użytkowych należy do kategorii spraw z zakresu działania gminy i stanowi zadanie własne gminy. Stanowi o gospodarowaniu mieniem komunalnym - gminnym zasobem nieruchomości; - konieczność podjęcia zaskarżonej uchwały wynika wprost z ustawy i w tym sensie nie została pozostawiona swobodnej i autonomicznej decyzji gminy; - uchwała w przedmiocie najmu nie kreuje stosunku cywilnoprawnego najmu. Nie rodzi także roszczenia o nawiązanie stosunku najmu po stronie najemcy. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie - odrzucenie skargi na uchwałę (na tej podstawie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych) mimo, że podlega ona kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej Spółki kosztów postępowania. Pismem z 1 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 18 marca 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Tym bardziej, że z takim wnioskiem wystąpiła Skarżąca Spółka, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Sądu I instancji nie są trafne. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego, którego najemcą jest Skarżąca Spółka. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zaskarżona uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. W pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie rozważenia najpierw wymaga, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157–158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlega uchwała, której przedmiotem jest niewyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak określony przedmiot uchwały nie pozwala na uznanie jej za akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa. W tej sytuacji rozważyć następnie należy, czy kwestionowana uchwała stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wobec niewątpliwego faktu podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Wyjaśnić bowiem należy, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. A zatem, nie każde działanie organu jednostki samorządu terytorialnego podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest niewyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność [...]. Tak określony przedmiot uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując kwestionowaną uchwałę Zarząd realizuje swoje uprawnienia o charakterze stricte właścicielskim. Jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu Cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada ona charakter cywilnoprawny. Uznając zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, także te wyrażone w formie uchwał organów kolegialnych gminy, stanowiące realizację tych ogólnych zasad i skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie (np. oświadczenie woli o sprzedaży nieruchomości), nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit a u.s.g., art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 u.g.n. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucił wniesioną skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego w piśmie z 18 marca 2024 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).