I OSK 853/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 187/22 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 marca 2022 r. nr IGK-II.7221.1.153.2021.PN w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 187/22, oddalił skargę Z.B., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwanego dalej "WINGiK", z dnia 14 marca 2022 r., nr IGK-II.7221.1.153.2021.PN, w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Od powyższego wyroku Z.B. wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 39 ust.1-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, w sytuacji gdy przy prawidłowej ich wykładni, należało uznać, że w okolicznościach tej sprawy, zasadnym było zastosowanie przewidzianego w przepisach trybu, szczególnie, że w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich, nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego należał do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego; 2. § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na braku dostrzeżenia, iż to do zadań Starosty należało m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualnym, co przy pominięciu tej okoliczności przez Sąd doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, w tym zaniechanie wyjaśnienia, czy M.N. jest stroną postępowania о wznowienie znaków granicznych, pominięciu tej kwestii w uzasadnieniu orzeczenia, co doprowadziło do wydania przez Sąd wyroku opartego na niepełnym materiale dowodowym; 2. art. 7 w związku z art. 76 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmowie nadania mocy dowodowej dokumentom w postaci pisma Starosty Włodawskiego znak: WG.6640.1.43.2016.AŻ. z dnia 25 kwietnia 2017 г. oraz pisma Lubelskiej Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 9 listopada 2016 r., znak IGK-1.7210.45.2016.KW, co doprowadziło do wydania orzeczenia z pominięciem istotnych dla niniejszej sprawy dowodów; 3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim odmowie uznania planu zagospodarowania działki z 1973 r. za kluczowy dowód w sprawie, potwierdzający rzeczywisty, istniejący od lat przebieg granic, co doprowadziło do niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia bazującego na dokumentacji, która nie powinna stanowić punktu odniesienia dla ustalenia przebiegu granic; 4. art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez zbyt ogólnikowe i teoretyczne odniesienie się do żądań Skarżącego, brak wyjaśnienia dlaczego, pomimo istniejących dowodów urzędowych nie dokonano aktualizacji powstałych błędów, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów Państwa i uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku; 5. art. 9 w związku z art. 11 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty Włodawskiego z dnia 20 października 2021 r., znak: WG.6623.25.13.2021.MM, skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów Państwa i uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie Równocześnie sformułowano wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że skarżący kasacyjnie odnosi się do sprawy, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organami administracji obu instancji i nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zarzucono bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, które nie były stosowane przez organy administracji, gdyż nie pozostawały w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W konsekwencji również zarzuty naruszenia przepisów postępowania eksponujące brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego odnoszą się do okoliczności faktycznych, które nie miały i nie mogły mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej wyrokiem Sądu I instancji toczyło się bowiem w przedmiocie aktualizacji (a właściwie odmowy aktualizacji) informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kwestionuje to, iż w sprawie nie zastosowano art. 39 ust. 1-5 P.g.k. – czyli nie dokonano czynności polegającej na wznowionych ustalonych uprzednio znaków granicznych. Ponadto treść argumentacji przedstawionej zarówno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji wskazuje, że w istocie zaistniał spór co do położenia znaków granicznych, a ten rozstrzygany jest przez sąd powszechny i nie stanowi sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianej milcząco w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (art. 39 ust. 1 P.g.k.), lecz stanowi sprawę cywilną. Należy zwrócić uwagę, że skarżący pismem z dnia 12 września 2019 r. zwrócił się do Starosty Włodawskiego, zwanego dalej "Starostą", o "przywrócenie granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] położonymi w obrębie [...], gmina [...] na podstawie operatu technicznego nr 217/8/10/71 ze scalenia gruntów wsi [...] z 1971 r.". We wniosku skarżący wskazał, że na podstawie operatu geodety Z.B1. z wyznaczenia punktów granicznych działki [...], położonej w obrębie [...], został zmieniony przebieg granicy pomiędzy działkami Z.B. i M.N. w ten sposób, że obecnie granica biegnie przez budynek gospodarczy i budynek mieszkalny Z.B. W oparciu o ten wniosek organy administracji obu instancji prowadziły postępowanie w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b P.g.k. Decyzją z dnia 20 października 2021 r. Starosta Włodawski – na podstawie art. 24 ust. 2c P.g.k. – odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] położonymi w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], gdyż granica jest zgodna z operatem scaleniowym gruntów wsi [...] nr 217/8/10/71. Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Lubelski WINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty, a Sąd I instancji oddalił skargę na tę decyzję. Prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego w trybie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ustalono, że w 2013 r. miało miejsce wznowienie granicy działek nr [...] i [...] (dane skompletowane w operacie nr 1908-27/2013 z 19 czerwca 2013 r.). W wyniku czynności geodezyjnych zostało określone w terenie jedynie położenie jej odcinków opartych na punktach granicznych, których współrzędne zostały pozyskane z dostępnej w PODGiK dokumentacji ze scalenia gruntów wsi [...] po przeprowadzeniu transformacji i kalibracji. W wyniku tych czynności dane ewidencyjne nie uległy zmianie. W 2014 r. w ramach prac geodezyjnych przetworzono analogową mapę zasadniczą (tereny zabudowane) do cyfrowej (operat techniczny nr P.0619.2014.1072) Działki ewidencyjne w tym opracowaniu policzone były na podstawie operatu scalenia gruntów obrębu [...] z 1971 r. i przetransferowane na układ 2000, a następnie na podstawie pomierzonych w terenie punktów osnowy wykonano kalibrację i wpasowano działki. Starosta wskazał, że w 2019 r. w obrębie [...] została wykonana mapa ewidencji gruntów i budynków w systemie numerycznym. Starosta zestawił w formie tabelarycznej współrzędne scaleniowe i aktualne współrzędne ewidencyjne, na podstawie których przedmiotowa granica obecnie jest wykazana w ewidencji gruntów i budynków. Następnie wskazał na pełną zbieżność przedstawionych w tabeli danych, co potwierdza, że granica między działkami nr [...], [...], [...] wykazana jest zgodnie danymi scaleniowymi z 1971 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że stan wskazany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym wnioskiem jest zgodny z dokumentacją będącą w posiadaniu organu prowadzącego ewidencję gruntów. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] w obrębie [...] jest niezmienny od 1971 r. Od czasu scalenia gruntów wsi [...] zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie, nr GU.ps.49/49203/262/70, z dnia 14 września 1970 r. nie było żadnych czynności dotyczących zmiany granicy. Wykonawca mapy numerycznej z 2019 r. przeanalizował także operat geodety Z.B1. z 2013 r. i uznał, że zawiera wiarygodne dane, które mogą posłużyć do określenia granicy działek zgodnie z operatem ze scalenia nr 217/8/10/71. Wobec tego, w ocenie organu pierwszej instancji zgłoszone przez skarżącego żądanie przywrócenia granicy ze scalenia było bezzasadne. W postępowaniu odwoławczym Lubelski WINGiK zestawił ze sobą aktualne współrzędne przesłane przez Starostę oraz współrzędne punktów granicznych scaleniowych uzyskane w ramach transformacji, której dokonał geodeta w operacie nr 1908-27/2013. Po porównaniu powyższych współrzędnych organ odwoławczy stwierdził, że są one ze sobą zbieżne, co wyklucza istnienie błędu oczywistego i potwierdza stanowisko organu pierwszej instancji, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] jest utrzymywana w stanie aktualności, czyli zgodnie z dokumentacją źródłową, jaką jest operat ze scalenia nr 217/8/10/71. Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związany granicami i podstawami skargi kasacyjnej – stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Organy prowadziły bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12 września 2019 r. w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przepisy art. 24 ust. 2a-2c P.g.k., a nie w sprawie wznowienia znaków granicznych w oparciu o przepisy art. 39 P.g.k. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem przepisy dotyczące postępowania dotyczącego wznowienia znaków granicznych jako niestosowane nie mogły zostać naruszone. Dodatkowo należy wskazać, że w momencie wydawania decyzji przez Starostę Włodawskiego oraz Lubelskiego WINGiK rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków już nie obowiązywało, gdyż zostało derogowane na podstawie art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782). Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W większości wyrażają one bowiem zastrzeżenia co do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego związanego z nierozpoznawaną przez organy administracji sprawą wznowienia znaków granicznych lub sporem co do przebiegu granicy. Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 3 w grupie naruszeń przepisów postępowania, który można byłoby powiązać z rozpoznawaną sprawą, wypada stwierdzić, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji dotychczasowych danych ewidencyjnych w związku z nowymi zdarzeniami prawnymi, to jest zdarzeniami następczymi w stosunku do stanu już ujawnionego w ewidencji. Takiego dokumentu bez wątpienia nie stanowił przedstawiony przez skarżącego plan zagospodarowania działki w miejscowości [...], sporządzony w 1973 r. Trafna jest także ocena organów administracji zaakceptowana przez Sąd I instancji, iż tego rodzaju dokument nie ma waloru dokumentu geodezyjnego, gdyż jest sporządzany wyłącznie na użytek procesu budowalnego. Z rozpoznawaną sprawą można byłoby powiązać również zarzut nr 4 w grupie naruszeń przepisów postępowania. Skarżący, powołując art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., podnosi nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Należy jednak podkreślić, że przywołany art. 107 § 3 K.p.a. reguluje konstrukcję uzasadnienia decyzji administracyjnej. Konstrukcję uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego normuje art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tego względu art. 107 § 3 K.p.a. – jako niestosowany w sposób określony w skardze kasacyjnej – nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Na marginesie warto również zaznaczyć, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych posiada sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych, polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.