I OSK 87/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1769/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r., nr GK-II.7721.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zarzutów do danych ewidencyjnych działek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od J.S. na rzecz J.G. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1769/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 12 października 2021 r., nr GK-II.7721.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zarzutów do danych ewidencyjnych działek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uchylająca decyzję Starosty Rzeszowskiego z 21 listopada 2011 r., nr G.K.74301/9/35/2009, którą uwzględniono zarzut dotyczący zmiany powierzchni budynku mieszkalnego oraz odrzucono zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wskazał Sąd I instancji, podstawą umorzenia postępowania było ustalenie, że w wyniku przeprowadzonej przez Starostę Rzeszowskiego nowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina K., sporządzony został operat opisowo-kartograficzny, o czym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z [...] września 2021 r. pod poz. [...]. Ustalono przy tym, że nowy operat ewidencji gruntów i budynków po zakończonej modernizacji obejmuje także dane ewidencyjne działek objętych niniejszym postępowaniem, oraz że obecnie przed Starostą Rzeszowskim toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w sprawie zarzutów do danych dotyczących tychże działek i dodatkowo działki nr ewid. [...]. W związku z zastąpieniem poprzedniego operatu nowym, dane w nim zawarte stały się archiwalne, a zatem zgłoszone w stosunku do niego zarzuty stały się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, zaistniała podstawa do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. W ocenie Sądu I instancji wejście w życie nowego operatu modernizacji ewidencji gruntów nie spowodowało, że postępowanie w sprawie zarzutów wniesionych do poprzedniej modernizacji ewidencji gruntów i sporządzonego w jej wyniku operatu, stało się bezprzedmiotowe. Zapisy ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków i świadczeń, które zależą od powierzchni gruntu, budynku lub lokalu, a ustalenia w tym zakresie mają zatem bezpośrednie przełożenie na wymiar podatku. Dokonane poprzednią modernizacją zapisy w ewidencji gruntów stanowiły podstawę wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do modernizacji stało się bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie nowego operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy poprzednie zapisy kształtowały określony stan faktyczny i prawny, z których wynikały określone skutki. Sąd wyjaśnił, że zainicjowane wnioskiem z 10 lutego 2009 r. postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do przeprowadzonej w latach 2008-2009 modernizacji ewidencji gruntów toczy się bardzo długo. Z informacji posiadanych przez Sąd z urzędu, w tym z uzasadnienia do wyroku z 23 marca 2023 r., wydanego w sprawie I SA/Rz 443/22 wynika, że decyzja WINGiK z 23 marca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z 21 listopada 2011 r. stanowiła podstawą wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego. Sąd odnotował śmierć uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w jego toku (A.K. oraz I.K. vel. K. – przyp. NSA) i ustalił następców prawnych A.K. Natomiast pomimo niewskazania przez skarżącego następców prawnych po I.K., Sąd uznał zawieszanie postępowania za niecelowe w związku z tym, że decyzja organu podlega uchyleniu i aktualne stają się w związku z tym poprzednie wskazówki Sądu zawarte w poprzednich wyrokach, w tym wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15 odnośnie prawidłowości ustalenia stron postępowania. Uczestnik postępowania, J.G., zaskarżył wyrok w całości i w skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zaś w przypadku uznania, że istota sprawy jest wyjaśniona w dostateczny, sposób wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w oparciu o ustalony w pełni stan faktyczny sprawy, w szczególności przez stwierdzenie, że skarżący posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu jego zarzutów, które wniósł względem operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w ramach ewidencji gruntów i budynków w latach 2008-2009, podczas gdy na wynik niniejszego postępowania ma wpływ postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie, w sprawie o sygn. akt I NS 744/21, o rozgraniczenie dot. działek [...] (należącej do skarżącego) oraz [...] (należącej do uczestnika), a zatem wynik toczącego się postępowania przed sądem cywilnym nie tylko ma wpływ na możliwość merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, ale także sprawia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia pomiędzy ww. nieruchomościami, a w konsekwencji także określeniem ich powierzchni, przez sąd powszechny; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia przyczyn ustalenia błędnego postępowania organu Il instancji, pominięcia okoliczności dotyczących trwającego postępowania o rozgraniczenie oraz przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, a w szczególności założenia, że okoliczności sprawy nie wykazują cech bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji, gdy przebieg granic działek nie został ostatecznie ustalony, a sam fakt uznania przez Sąd, że wymiar zobowiązania jest nadal sporny, jest w ocenie uczestnika kwestią wtórną wobec potrzeby ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] a [...], natomiast wydanie decyzji przez organy administracji może okazać się sprzeczne względem ustaleń dokonanych w toku postępowania cywilnego, a zatem organ Il instancji nie miał innej możliwości jak uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowy charakter; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja organu Il instancji podlega uchyleniu w całości i nie można podzielić oceny dokonanej przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują na skutek związany z upływem terminu po ogłoszeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego, a także trwające postępowanie przed sądem powszechnym wskazuje na istnienie konkurencyjnej drogi postępowania dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki [...], mającego wpływ na jej powierzchnię; 4. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w niniejszej sprawie w całości, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie wskazał w treści skargi rzeczywistych podstaw zaskarżenia decyzji organu II instancji, ani także nie zaznaczył jakie postępowanie organu Il instancji miało bezpośrednio wpłynąć na merytorycznie błędne rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności w jaki sposób można zarzucić organowi Il instancji błędne ustalenie bezprzedmiotowości niniejszej sprawy, w sytuacji gdy dodatkowo przed organem Il instancji toczy się odrębne postępowanie dotyczące zarzutów do danych ewidencyjnych działki nr [...]. Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 24a ust. 6 i 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie w tej sprawie nie nosi znamion bezprzedmiotowości, wobec wskazanego stanowiska przez organ Il instancji oraz uczestnika, że projekt operatu opisowo-kartograficznego, wobec upływu terminu, stał się operatem opisowo-kartograficznym, zastępując dotychczasowy, a powyższy skutek jest niezależny od uwag lub zarzutów zgłoszonych w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z czym należy uznać decyzję organu Il instancji za prawidłową, niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe, a zaskarżony wyrok za nieuzasadniony, w szczególności, że pomiędzy skarżącym a uczestnikiem trwa postępowanie o dokonanie rozgraniczenia działek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 ust. 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem jedna ze stron postępowania przed Sądem I instancji nie miała zdolności sądowej, co jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, i co zostało przyznane przez Sąd i instancji w uzasadnieniu, po wniesieniu skargi zmarła I.K., która była stroną postępowania administracyjnego i uczestniczką postępowania sądowego. Skarga na decyzję organu odwoławczego została wniesiona do Sądu I instancji 21 listopada 2021 r., I.K. zmarła [...] stycznia 2023 r., wyrok zapadł zaś 8 sierpnia 2023 r. Okoliczność śmierci uczestniczki była znana Sądowi I instancji, który podjął czynności w celu ustalenia jej następców prawnych, nie zawiesił jednak postępowania. Jak podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wezwanie skarżącego do podania następców prawnych zmarłej nie przyniosło rezultatu, jednak ze względu na uchylenie decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji uznał, że niecelowe byłoby zawieszanie postępowania sądowoadministracyjnego i wydał wyrok. Stanowisko to jest oczywiście błędne i skutkuje nieważnością przeprowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie tej jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Przepis art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu w razie śmierci strony, co dotyczy także, ze względu na art. 12 p.p.s.a., uczestnika postępowania. Zaniechanie przez Sąd I instancji zawieszenia postępowania naruszyło zatem art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Śmierć strony będącej osobą fizyczną jest tożsama z utratą zdolności sądowej, albowiem zdolność sądową, czyli zdolność do występowania przed sądem administracyjnym, mają osoby fizyczne (art. 25 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli strona nie miała zdolności sądowej, to zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skutkująca nieważnością postępowania. Jej uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu jest obligatoryjne i uzasadnia uchylenie wyroku wydanego w warunkach nieważności postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, niezależnie od zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej, skarga będzie bowiem podlegała ponownemu rozpoznaniu przez WSA w Rzeszowie w innym składzie. Mając na uwadze podane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. uznając, że uchylenie wyroku był skutkiem wniesienia skargi kasacyjnej, która uruchomiła postępowanie przed Naczelny Sądem Administracyjnym, stąd wniosek zawarty w skardze kasacyjnej w przedmiocie kosztów zasługiwał na uwzględnienie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.