I OSK 899/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 784/20 w sprawie ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 6 lutego 2020 r. nr DLI-VI.7615.208.2019.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz A. R. i J. R. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 stycznia 2019 r. orzekł o przyznaniu na rzecz A. R. i J. R. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, przeznaczonej pod budowę drogi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5916 ha. - każdemu z nich za ½ udziału prawa własności tej nieruchomości oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości. Minister Rozwoju decyzją z 6 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania byłych właścicieli nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność tego opracowania biegły potwierdził stosowną klauzulą aktualizacyjną. Minister opisał istotne elementy sporządzonego operatu szacunkowego i uznał, że ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo przeanalizował przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości, wskazując, że wartość rynkowa nieruchomości zostanie oszacowania w oparciu o zbiór transakcji nieruchomościami drogowymi, natomiast w przypadku braku takich transakcji w oparciu o zbiór transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem Ministra, biegły poprawnie przeanalizował rynek nieruchomości drogowych określony jako lewobrzeżną cześć m.st. Warszawy. Uzasadnił przyczyny odstąpienia od rozszerzenia analizy rynku nieruchomości drogowych na rynek regionalny, a następnie dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, z szczególnym uwzględnieniem cech tych nieruchomości wpływających na fakt uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości przejmowanej pod inwestycję drogową. W ocenie organu odwoławczego, opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych. Odnosząc się do złożonego w trakcie postępowania kontroperatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę dla przedmiotowej nieruchomości, Minister stanął na stanowisku, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej działki. Podsumowując, Minister uznał, że zarzut zaniżenia odszkodowania nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. R. i J. R. W wyniku rozpoznania przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących. Sąd I instancji wskazał, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: jeden na zlecenie organu – operat z 26 lutego 2018 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego 21 listopada 2019 r., drugi zaś na zlecenie skarżących z 18 maja 2018 r. Operat ten jednak, wobec braku klauzuli aktualizacyjnej, od 18 maja 2019 r. nie mógł być już wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, czyli nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Oznacza to również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji (6 lutego 2020 r.) operat ten był nieaktualny. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że rozważania Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące oceny merytorycznej prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie skarżących nie mogły mieć wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się nadesłana przez skarżących opinia Komisji Arbitrażowej Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 31 lipca 2020 r., który to dokument został sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił dopuścić tę opinię jako dowód w sprawie. W opinii tej Komisja sformułowała merytoryczne zastrzeżenia do kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego stanowiącego w rozpatrywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Komisja uznała, że oceniany operat nie może stanowić podstawy do prawidłowego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Komisji, zasadniczą wadą operatu jest nieprawidłowe przeprowadzenie przez rzeczoznawcę analizy rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, co skutkowało pochopnym, w ocenie Komisji wnioskiem rzeczoznawcy, że wycenę przedmiotowej nieruchomości należy przeprowadzić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jednym z elementów tej analizy, który zakwestionowała Komisja, było ograniczenie badanego rynku nieruchomości drogowych do kilku, wybranych dzielnic lewobrzeżnej Warszawy, podczas gdy zdaniem Komisji w analizie winne były być uwzględnione także dzielnice o podobnym charakterze położone w prawobrzeżnej części Warszawy. Oceniając skutki prawne podniesionego przez Komisję zastrzeżenia, Sąd I instancji odwołał się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uznając, że jeżeli zastrzeżenia Komisji były zasadne, to bez prawidłowej analizy rynku nieruchomości drogowych nie było możliwe dokonanie zgodnej z prawem wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Orzekając, Sąd I instancji miał na uwadze, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, po uchyleniu art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego przez Sąd. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na wykazane merytoryczne błędy i uchybienia operatu szacunkowego stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mogące mieć wpływ na określoną w nim wartość nieruchomości, bez dodatkowej analizy organu nie może być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji, organy opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym i nie dokonując jego prawidłowej oceny jako istotnego dowodu w sprawie, mimo zgłaszanych zastrzeżeń kierowanych do tego operatu przez skarżących, które to zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu i dokonania jego oceny z uwzględnieniem, że w świetle regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od zbadania transakcji nieruchomościami drogowymi. Tylko brak wystarczających do dokonania wyceny danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez oparcie się wyłącznie na operacie szacunkowym i niedokonaniu jego prawidłowej oceny jako istotnego dowodu w sprawie mimo zgłaszanych zastrzeżeń kierowanych do tego operatu przez skarżących, które to zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku wyłącznie na ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, którą Sąd dopuścił jako dowód w sprawie z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. i J. R. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie prawa procesowego. W zarzutach podniesiono, że niezasadnie uchylono decyzję wobec wadliwego przyjęcia, że operat szacunkowy obarczony jest wadami. Tymczasem zasadność stanowiska Kontrolowanego Sądu nie budzi wątpliwości Sądu Ii instancji . Sąd I instancji kontrolując prawidłowość operatu będącego podstawą decyzji słusznie podzielił zastrzeżenia Komisji Arbitrażowej Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Uczynienie ww. zastrzeżeń integralną częścią kontrolowanego uzasadnienia nie naruszało żadnych ze wskazanych w kasacji przepisów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Kontrolowanym Sądem, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 26 lutego 2018 roku nie wyjaśnił w sposób zadowalający przyczyn dla których wykluczył z badania transakcje drogowe z obszaru prawobrzeżnej Warszawy. Stanowisko to poprzedził lakonicznymi spostrzeżeniami, że tereny prawobrzeżnej Warszawy są niepodobne do terenu [...] i dlatego niemożliwe jest wykorzystanie transakcji z tego obszaru. W operacie nie zawarto szczegółowej charakterystyki rynku transakcji z całej Warszawy, tak aby możliwa byłaby merytoryczna kontrola przyjętych założeń. Wobec niekompletności operatu Sąd nie mógł zaaprobować zawartej w nim konkluzji, że okoliczności tej sprawy wykluczają objęcie badaniem rynku transakcji nieruchomościami, przeznaczonymi pod drogi, także z obszaru prawobrzeżnej Warszawy. Biorąc nadto pod uwagę treść § 36 ust. 4 rozporządzenia jako co najmniej przedwczesne jawi się oparcie wyliczenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na nieruchomościach, których przeznaczenie przeważało wśród gruntów przyległych do wycenianej. Powołany przepis stanowił bowiem, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko stwierdzenie braku transakcji drogowych, nadających się do porównania pozwala na wykorzystanie do porównań nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Przeprowadzając ocenę prawidłowości operatu nie można było zignorować także tego uchybienia rzeczoznawcy, który przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, nie zamieścił w operacie kompletnej informacji o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości sąsiednich, przyległych do wycenianej. Wycena nie zawierała ponadto informacji o uzbrojeniu, tak wycenianej jak i sąsiednich działek. Brak w niej również opisu ukształtowania terenu, czy stanu nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niekompletność operatu także w tym względzie uniemożliwiała przeprowadzenie jego merytorycznej kontroli, na co słusznie zwrócono uwagę w kontrolowanym uzasadnieniu. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Podczas sądowoadministracyjnej kontroli opiera się na ustaleniach organów administracji i tylko sprawdza czy są one prawidłowe. Wyjątkiem są sytuacje wskazane w art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. Treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. zezwala sądowi na przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ma więc charakter fakultatywny i odnosi się tylko do dowodu z dokumentu, a za taki uznać można złożoną do akt opinię Komisji Arbitrażowej Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Przy pomocy tego dokumentu Sąd I instancji jedynie oceniał, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Ocena ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie naruszała wymogów z tego przepisu. Uwzględniając powyższe nie można było zaaprobować zarzutów kasacji co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego. Stąd skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt.2 p.p.s.a.