I OW 24/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta Jelenia Góra o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem Jelenia Góra a powiatem wałbrzyskim przez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich przebywających w pieczy zastępczej postanawia wskazać powiat wałbrzyski jako właściwy w sprawie.

PISMEM Z 30 STYCZNIA 2025 R. PREZYDENT MIASTA JELENIA GÓRA – DZIAŁAJĄCY W IMIENIU MIASTA JELENIA GÓRA – WYSTĄPIŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ ZAISTNIAŁEGO Z POWIATEM WAŁBRZYSKIM W SPRAWIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO PONOSZENIA WYDATKÓW NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE MAŁOLETNICH W. S. I M. S. PRZEBYWAJĄCYCH W PIECZY ZASTĘPCZEJ. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że małoletni postanowieniem Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze zostali z dniem 26 lutego 2024 r. umieszczeni w ramach pieczy zastępczej w placówce opiekuńczo-wychowawczej to jest w [...] "[...]" w Jeleniej Górze, która nie jest placówką typu interwencyjnego. Powiat Wałbrzyski wskazywał, że w jego ocenie małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej miały miejsce zamieszkania na terenie Jeleniej Góry, czym zakwestionował swoją właściwość. Wnioskodawca wskazał, że przed umieszczeniem dzieci po raz pierwszy w pieczy zastępczej przebywały one z obojgiem rodziców pod adresem w Jeleniej Górze. Rodzina ta często zmieniała miejsce pobytu, przemieszczając się po Polsce. W związku z hospitalizacją matki dzieci w Szpitalu Psychiatrycznym w G. i utratą wynajmowanego mieszkania ojciec małoletnich wraz z dziećmi zgłosił się po pomoc do najbliższego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., który nie udzielił mu pomocy w formie schronienia i skierował rodzinę do Jeleniej Góry celem uzyskania tej formy wsparcia. Po przybyciu do Jeleniej Góry ojciec przebywał wraz z dziećmi w okresie od dnia 3 do dnia 16 stycznia 2024 r. w bursie "[...]" w Jeleniej Górze. Matka małoletnich po opuszczeniu placówki medycznej w dniu 15 lutego 2024 r. przyjechała do Jeleniej Góry. Ojciec dzieci składając wniosek o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w dniu 3 stycznia 2024 r., oświadczył, że zamierza wrócić do S. po otrzymaniu zaległego wynagrodzenia za pracę od byłego pracodawcy. Następnie w dniu 15 stycznia 2024 r. wniósł o umieszczenie jego i jego dzieci w ośrodku wsparcia oświadczając, że nie ma stałego miejsca zamieszkania. W związku z tym decyzją nr 10/2024 z 2 lutego 2024 r. Starosty L. ojciec wraz z dziećmi został skierowany do właściwej placówki na okres od dnia 18 stycznia 2024 r. do dnia 17 lutego 2025 r. W dniu 7 lutego 2024 r. ojciec opuścił wraz z dziećmi placówkę i wskazał jako miejsce pobytu adres w Jeleniej Górze. Ojciec małoletnich nie zawarł umowy najmu na zajmowany lokal oraz nie uiścił żadnych opłat za czynsz najmu. W połowie lutego 2024 roku rodzina razem z dziećmi przebywała przez kilka dni we W. Pod koniec lutego 2024 roku biuro nieruchomości zwróciło się do ojca małoletnich o natychmiastowe wydanie kluczy i opuszczenie lokalu z uwagi na brak uregulowania należności oraz nie zawarcia umowy najmu. W dniu 26 lutego 2024 r. Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze w związku z tym, że rodzina miała zostać usunięta z lokalu, zabezpieczył w trybie pilnym postępowanie o ograniczenie władzy rodzicielskiej przez umieszczenie małoletnich dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Dzieci zostały niezwłocznie przewiezione do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w Jeleniej Górze. Od dnia 5 marca 2024 r. do 21 czerwca 2024 r. brak było informacji, gdzie przebywają rodzice małoletnich. W okresie pobytu w Jeleniej Górze dzieci nie realizowały obowiązku szkolnego, nie były też zapisane do przychodni zdrowia. Z pisma Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z 15 października 2024 r. wynika, że A. S. w lipcu 2024 roku przebywała z A. B. na terenie J. Obecnie kobieta tam mieszka, tam podjęła leczenie odwykowe i zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. Ojciec małoletnich w związku zakazem zbliżania się do żony najprawdopodobniej wyprowadził się w okolice G. W ocenie wnioskodawcy fakty te dodatkowo wskazują na tymczasowy charakter pobytu rodziny na terenie Jeleniej Góry bezpośrednio przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej i braku ich zamiaru zamieszkania na tym terenie. Ponadto według danych meldunkowych w momencie umieszczenia małoletnich dzieci w pieczy zastępczej ich ojciec nie miał stałego miejsca zamieszkania, a matka z dziećmi posiadali zameldowanie na pobyt stały w B. Zdaniem wnioskodawcy wskazuje to, że nie można ustalić miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej, co uzasadnia uznanie Powiatu Wałbrzyskiego za podmiot właściwy do ponoszenia kosztów opieki i wychowania małoletnich. W odpowiedzi na wniosek Starosta Wałbrzyski – działający w imieniu powiatu wałbrzyskiego – wniósł o odrzucenie wniosku względnie jego oddalenie bądź wskazanie Gminy Jelenia Góra- Miasta jako podmiotu jako właściwego w sprawie bądź też wskazanie Gminy S. jako podmiotu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że stronami sporu są powiaty w nie ich organy wykonawcze, w związku z czym organy te nie mają legitymacji procesowej w sporze. Ponadto na wypadek nieuwzględnienia powyższej okoliczności Starosta podniósł, że zaistniały spór jest sporem cywilnym, a nie sporem o właściwość i jako taki powinien podlegać oddaleniu. Z ostrożności procesowej wskazał także, że powiatem właściwym w sprawie jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem do po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. powiat wyznaczany na podstawie miejsca zamieszkania rodziców. W ocenie Starosty miejscem takim jest Jelenia Góra, gdzie małoletni przebywali wraz z ojcem i gdzie korzystali ze świadczeń finansowanych ze środków pomocy społecznej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przeniesienie się ojca małoletnich wraz z dziećmi do Jeleniej Góry miało charakter "powrotu" do tej miejscowości. Zdaniem Starosty w rozpoznawanym sporze brak jest podstaw do uznania, że nie można ustalić miejsca zamieszkania ojca i małoletnich. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej Starosta wskazał także, że podmiotem właściwym może być Gmina S., gdzie rodzice przebywali z dziećmi przed przeprowadzką do Jeleniej Góry, i gdzie pobierali oni świadczenia ze środków pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Prezydenta Miasta Jelenia Góra, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odrzucenia tego wniosku. Wprawdzie jako strony sporu literalnie wskazane zostały organy wykonawcze powiatu i miasta na prawach powiatu, ale sam wniosek prawidłowo zawiera żądanie uznania za podmiot właściwy w sprawie powiatu, a nie jego organu wykonawczego. W takiej sytuacji, przy uwzględnieniu treści art. 34 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.) wskazującego na reprezentację powiatu na zewnątrz przez starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu, odrzucenie wniosku stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu. Przechodząc do analizy dalszych argumentów Starosty Wałbrzyskiego przemawiających za nierozpoznaniem merytorycznym, sprawy wskazać należy, że niniejsza sprawa ma na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Jelenia Góra a Starostą Wałbrzyskim. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich przebywających w pieczy zastępczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że wprawdzie treść obowiązków, co do których wykonania zaistniał spór, ma niewątpliwie charakter majątkowy, to regulacja ich w trybie administracyjnoprawnym nie pozwala na uznanie zaistniałego sporu za spór czysto cywilistyczny powstały na tle majątkowym. Przechodząc do analizy meritum sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, z późn. zm.), dalej: u.p.z., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: (1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, (2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, (3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). W tym miejscu należy wskazać, że przywołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęciu temu należy przypisać znaczenie, jakim posługują się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.), dalej: k.c. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Miejsce zamieszkania dziecka, co do zasady, jest zatem miejscem pochodnym wynikającym z miejsca zamieszkania rodziców, przez które stosownie do treści art. 25 k.c. rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc treść zacytowanych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że tryb życia rodziców małoletnich przed umieszczeniem ich w systemie pieczy zastępczej nie pozwala na stwierdzenie, że posiadali oni stałe miejsce zamieszkania. W toku postępowania ustalono, że rodzina często zmieniała miejsce pobytu, przy czym nie ustalono, że w którymkolwiek miejscu przejawy pobytu rodziny mogłyby wskazywać, że koncentracja istotnych interesów życiowych rodziców pozwala stwierdzić, że w przebywali oni w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar ten nie został bowiem wyrażony oświadczeniem rodziców i nie przybrał formy manifestacji zewnętrznej przez podjęcie działań i czynności pozwalających na stwierdzenie trwalszego związku rodziców z jakąkolwiek miejscowością. Podobnie pobytu ojca małoletnich wraz z dziećmi w Jeleniej Górze nie sposób uznać za pobyt z zamiarem stałego pobytu ani za powrót do miejsca zamieszkania. Ojciec małoletnich, jak ustalono to w toku postępowania, zadeklarował bowiem chęć wyprowadzki do T., co w sposób oczywisty wskazuje na brak zamiaru stałego pobytu w Jeleniej Górze. W opisanej powyżej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest możliwości ustalenia powiatu ze względu na miejsce zamieszkania, a nie pobyt, małoletnich, co uzasadnia wskazanie Powiatu Wałbrzyskiego, na terenie którego małoletni posiadali ostatni adres zameldowania na pobyt stały, jako podmiotu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich przebywających w pieczy zastępczej. Na marginesie powyższego zaznaczyć jedynie należy, że za podmiot właściwy nie można było wskazać Gminy S. Gmina ta nie była bowiem stroną zaistniałego sporu o właściwość, a okoliczności sprawy nie pozwalają przypisać jej statusu miejsca zamieszkania rodziców sprzed pierwszego umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.