I OW 37/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta E. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.Z. w sprawie przyznania zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 19 lutego 2025 r. Prezydent Miasta E. (dalej także: "wnioskodawca") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta S. (dalej jako "uczestnik") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.Z. (dalej jako "zainteresowany") w sprawie przyznania zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Wnioskodawca i uczestnik postępowania wskazały różne miejsca ostatniego zameldowania zainteresowanego, uzasadniając tym właściwość drugiego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 tej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy M.Z. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt w tego rodzaju miejscach nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Naczelny Sąd Administracyjny ustalił na podstawie oświadczenia zainteresowanego, że jego ostatnim miejscem zameldowania był E. ul. (...) natomiast z wydruku z systemu PESEL odczytał, że E. był przedostatnią miejscowością pobytu stałego zainteresowanego, trwający od 16 marca 2005 r. do 12 września 2006 r. Ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały M.Z. było miasto S. ul. (...). Odwołać się w tym miejscu należy do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 76 § 1, w ramach którego przyjmuje się domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje się wyraźnego domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (np. B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 362). Bezspornym jest, że M.Z. nie jest obecnie nigdzie zameldowany na pobyt stały. Na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy przebywał w Ogrzewalni dla Osób Bezdomnych i Nietrzeźwych w S. przy ul. (...). W rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, lokal ten nie jest lokalem służącym do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowym, zapewnia jedynie czasowe schronienie, nawet gdyby koncentrowało się tam życie osobiste zainteresowanego. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się równocześnie zamiaru zainteresowanego co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji M.Z. jako osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nieposiadająca adresu stałego zameldowania - spełnia przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Zważywszy, że ostatnie miejsce zameldowania M.Z. na pobyt stały znajdowało się na terenie S. to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest Prezydent Miasta S. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.