I OW 39/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.G. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 27 lutego 2025 r. Wójt Gminy J.(dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.G. (dalej jako "zainteresowany") o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściwość miejscowa Burmistrza Miasta L. wynika z faktu, iż osoba ubiegająca się o świadczenie zamieszkuje na terenie wskazanej gminy. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy L. wskazał, że B.G. jest zameldowana w K. i ma możliwość powrotu do tego mieszkania, dlatego właściwym organem do rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast stosownie do ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. W tej sytuacji należy ustalić, czy B.G. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s.. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej: "k.c.") jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, nie jest czynnością prawną. Okoliczność tę stwierdza się na podstawie całokształtu zachowania danej osoby, które dla postronnego obserwatora daje podstawę, by stwierdzić, że w tym właśnie miejscu dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, że miejsce to uczyniła centrum swoich spraw życiowych. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej: "uopl"), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11, z 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13 oraz z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Istotą sporu jest kwestia ustalenia miejscowości stanowiącej miejsce stałego pobytu zainteresowanej, zważywszy że sama zainteresowana uważa się za osobę bezdomną. Z akt sprawy wynika, że B.G. mieszkała przez ostatnie 2 lata w L. przy ul. (...) gdzie koncentrowała swoje życie osobiste i finansowe. Obecnie brak jest możliwości powrotu do tego mieszkania, udostępniono go zainteresowanej tymczasowo. Zainteresowana oświadczyła, że nie ma zamiaru dalszego pobytu w tej miejscowości, nie łączy z nią przyszłości, nie stanowi jej centrum życiowego. Równocześnie o niemożności powrotu do mieszkania w L. wypowiedziała się także jego właścicielka, kategorycznie nie wyrażając na to zgody. Tym samym w przypadku B.G. miejscowości, w której zainteresowana przebywa z zamiarem stałego pobytu, w myśl art. 25 k.c. wskazać nie można. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego B.G. nie można uznać także za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co stanowiłoby podstawę zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. O statusie bezdomnego może w jej przypadku przesądzić tylko fakt, że w lokalu, w jakim jest zameldowana na pobyt stały nie ma możliwości zamieszkiwania. Jednak taka przesłanka bezdomności w przypadku B.G. nie zachodzi. Z akt sprawy wynika, że B.G. zameldowana jest pod adresem (...) w J. Jest ona współwłaścicielką mieszkania, w którym obecnie zamieszkuje jej mąż. Potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s. traktowanie osoby ubiegającej się o pomoc jako bezdomnego. Z oświadczenia męża zainteresowanej wynika jedynie, że z B.G. nie utrzymuje kontaktu. Zdarzenie to wyklucza ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały w trybie art. 101 ust. 2 u.p.s. Skoro żadna z przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej zasad ustalenia organu do rozpatrzenia wniosku B.G. o przyznanie zasiłku celowego nie pozwoliła na wskazanie organu właściwego, dalsze badanie należy oprzeć na przepisach art. 14 u.p.s. i art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 14 u.p.s., w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przyjąć zatem należy, że w przypadku, gdy właściwość miejscowa organów nie może zostać określona na podstawie regulacji szczególnej zawartej w ustawie o pomocy społecznej, zastosowanie znajdują normy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OW 128/11). W myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. W niniejszej sprawie okoliczność nieuznania B.G,. za osobę bezdomną, nie prowadzi do ustalenia gminy właściwej do rozpoznania wniosku na zasadzie określonej w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem miejsca jej zameldowania w J. nie można utożsamiać z miejscem pobytu w rozumieniu przywołanego przepisu. Zainteresowana od wielu lat nie przebywa w mieszkaniu, którego jest współwłaścicielką. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z nich nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., sygn. I OW 23/18). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że wniosek zainteresowanej o przyznanie zasiłku stałego został złożony w dniu 12 listopada 2024 r. w (...) w P., a zatem miejscem zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania jest Miasto P. Z tej przyczyny, w oparciu o przepis art. 21 § 2 k.p.a, organem właściwym w tej sprawie jest Prezydent Miasta P. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. i art. 64 § 3 p.p.s.a.