I OZ 74/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego G.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1293/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego G.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. Nr 1638/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1293/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego G.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. Nr 1638/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne – jako rozstrzygnięcie czysto procesowe – nie posiada przymiotu wykonalności rozstrzygnięcie. Z istoty decyzji tego rodzaju wynika, że ich wydanie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy nie mają więc możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu, gdyż nie posiada on węzła praw i obowiązków, który mógłby być egzekwowany. Ponadto nie zawarto uzasadnienia, które przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca M.B. reprezentowana przez opiekuna prawnego G.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu powinna prowadzić do odmiennych ustaleń, tj. jego zastosowania; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. stosowanych per analogiam poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia jedynie o część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności tego, że w sprawie nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym może być zbyta na rzecz osób trzecich; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich elementów, o jakich mowa ww. przepisie. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo oparcie się na ogólnikowych stwierdzeniach jest niewystarczające, bowiem instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, a możliwość jej pozytywnego zastosowania zależy od okoliczności danej sprawy, w kontekście przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.s. Należy przy tym pamiętać, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi mieć bezpośredni i realny związek z konkretną sprawą, a nie charakter abstrakcyjny. Ponadto zauważyć należy, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymaniu mogą podlegać zasadniczo akty administracyjne, które nadają się do wykonania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Wykonanie aktu dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oceniając wniosek skarżącej M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego G.B. w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania wyklucza jej wpływ na ziszczenie się ryzyka, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż decyzja ta nie posiada przymiotu wykonalności. Jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, a więc stanowi akt o charakterze procesowym niepodlegający przymusowemu wykonaniu. Nawet gdyby dopuścić wstrzymanie wykonania takiej decyzji, to jej wstrzymanie nie wywołałoby żadnych skutków prawnych, a zwłaszcza tych, na które wskazuje skarżąca w zażaleniu. Inaczej mówiąc, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje – jak twierdzi skarżąca – ograniczenia zbycia nieruchomości objętych wnioskiem zwrotowym – gdyż nie da się doprowadzić do takich skutków na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie uzasadniła wniosku w taki sposób, aby przemawiałoby to za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo oparcie się na ogólnikowych stwierdzeniach jest niewystarczające, bowiem instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, a możliwość jej pozytywnego zastosowania zależy od okoliczności danej sprawy, w kontekście przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.s. Należy przy tym pamiętać, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi mieć bezpośredni i realny związek z konkretną sprawą, a nie charakter abstrakcyjny. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie został w ogóle uzasadniony. Za takowe uzasadnienie nie można potraktować uzasadnienia skargi, gdyż na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest dopuszczalna ocena merytoryczna zarzutów skargi czy ocena legalności aktu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.