I SA/Wa 1120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2024 r. nr DN.gn.625.323.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") decyzją z 5 marca 2024 r. nr DN.g.625.323.2021, po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") z 25 listopada 2021 r., nr WSRRW.III.7511.55.2011.ŁS stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej: "Prezydium") decyzją z 27 sierpnia 1970 r. nr PBG/VI/4026/295/70 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o pow. 4,68 ha, położonej w [...], grom. [...], zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność S. B. i M. S. Wnioskiem z 19 maja 2008 r., sprecyzowanym pismem z 7 września 2008 r., Skarżący oraz J. S. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium. Postanowieniem z 3 lipca 2009 r. nr SKO-4211/26/2008 Kolegium przekazało go zgodnie z właściwością Wojewodzie. Wojewoda decyzją z 25 listopada 2021 r. stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżący złożył odwołanie, zarzucając organowi, że nie był on uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium. W ramach tego zarzutu powołał się na pismo z 17 kwietnia 2000 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w [...] w sprawie zwrotu gruntów przejętych mocą decyzji z 27 sierpnia 1970 r. Pismo to, zdaniem Skarżącego, winno być potraktowane przez Wojewodę jako pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium, co z kolei miałoby dowodzić, że w sprawie nie upłynął 30 letni okres przysługujący na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister decyzją z 5 marca 2024 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu stwierdził, że pośród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentu z którego wynikałoby kiedy dokładnie decyzja Prezydium została doręczona. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest również dokumentu, który określałby sposób dokonania tego doręczenia. W ocenie organu okoliczność ta nie pozwala jednak na stwierdzenie, że doręczenie takie nie miało miejsca. Podniósł, że do jego wydania doszło bowiem ponad pięćdziesiąt lat temu, a więc mogło się zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno-ustrojowych w administracji publicznej, podziału administracyjnego kraju czy archiwizacji akt nie zachowały się wszystkie dokumenty, które znajdowały się w aktach sprawy w latach 70 XX w. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu). Wskazał, że pomimo iż ustalenie dokładnej daty doręczenia decyzji z 27 sierpnia 1970 r. nie jest w rozpatrywanej sprawie możliwe, to równocześnie nie można zanegować faktu jej doręczenia, tym bardziej, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego i została wykonana - o czym świadczy fakt, że stanowiła ona podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w prowadzonej dla przejmowanych gruntów księdze wieczystej nr 28538. Podał, że z danych zawartych w ww. księdze wynika, że wniosek o dokonanie wpisu prawa własności Skarbu Państwa został złożony 5 kwietnia 1972 r., a wpisu w księdze wieczystej dokonano dnia 11 maja 1972 r. Zdaniem Ministra okoliczność ta pośrednio wskazuje, że decyzja z 27 sierpnia 1970 r. została doręczona/ogłoszona, gdyż do Sądu można było przekazać decyzje ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od których upłynął termin na ich zaskarżenie. Minister wskazał również, że w piśmie z 7 września 2008 r. sam Skarżący wyjaśniał, iż jego ojciec – M. S. (będący byłym właścicielem przejętych na rzecz Państwa gruntów) nie zakwestionował decyzji Prezydium, gdyż został uprzedzony o skutkach jakie może wywołać ewentualne złożenie przez niego odwołania. Podkreślił zatem, że dowodzi to faktu, iż M. S. znana była treść decyzji z 27 sierpnia 1970 r. a więc decyzja ta musiała mu zostać doręczona. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Minister uznał, że doręczenie decyzji Prezydium musiało nastąpić przed złożeniem wniosku do Sądu o wpis prawa własności w księdze wieczystej, a więc najpóźniej dnia 5 kwietnia 1972 r. Podał również, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności wpłynął w dniu 20 maja 2008 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w kwietniu 2000 r., a nie w maju 2008 r., Minister wskazał, że są one bezzasadne. Podał, że wnioskiem z 17 kwietnia 2000 r. (uzupełnionym w dniu 2 czerwca 2000 r.) Skarżący wystąpił bowiem do Starostwa Powiatowego w [...] o zwrot majątku przejętego na własność państwa, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu (pismem z 20 listopada 2000 r. znak: [...]) oraz, że sprawa zainicjowana tym wnioskiem została zakończona pismem z 5 stycznia 2001 r. znak [...], w którym poinformowano Skarżącego, że żądanie zwrotu nieruchomości nie może zostać uwzględnione, ponieważ brak jest przepisów, które przewidywałyby zwrot nieruchomości przejmowanych przez państwo na podstawie przepisów, na których została oparta decyzja z 27 sierpnia 1970 r. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący zarzucając jej: 1. naruszenia art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "k.p.a.", poprzez jego bezzasadne zastosowanie, gdyż poczynione w sprawie ustalenia w zakresie stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że odwołujący zaskarżył decyzję wydaną przez Prezydium, dnia 17 kwietnia 2000 r .; 2. naruszenia art. 61 w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że poprzednik prawny Skarżącego uchybił terminowi wskazanemu w art. 158 § 3 k.p.a., gdyż w sytuacji gdyby nawet przyjąć, że decyzja została doręczona M. S. - czemu Skarżący przeczy, to uznać należy, że pierwotne odwołanie w tej sprawie Skarżący złożył w dniu 17 kwietnia 2000 r. tj. przed upływem 30 letniego terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. nazywając to wnioskiem o zwrot majątku przejętego na własność państwa, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji z 27 sierpnia 1970 r. Podkreślił, że M. S. nie miał świadomości przysługujących mu praw, a treść jego wniosku winna być ustalona przez organ stosownie do treści art. 7 i 7a w zw. z art. 61 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, jak również zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Orzeczenie doręczono pomiędzy datą jego wydania (tj. 27 sierpnia 1970 r.), a datą złożenia wniosku z 5 kwietnia 1972 r. do Sądu Rejonowego w [...] o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (a tym samym wejścia do obrotu prawnego). Idąc za organem uznać należy, że najpóźniej z dniem 5 kwietnia 1972 r. orzeczenie zostało doręczone. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 19 maja 2008 r. A nie jak wskazuje w skardze wnioskiem z 17 kwietnia 2000 r. Słusznie podniósł Minister, że wniosek z 2000 r. był skierowany do Starostwa Powiatowego w [...], którym Skarżący wystąpił o zwrot majątku przejętego na własność państwa. Wniosek był jasny i nie budził wątpliwości co do intencji wnioskodawcy. Sprawa nim zainicjowana ostatecznie zakończyła się poinformowaniem przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, że żądanie zwrotu nieruchomości nie może zostać uwzględnione, ponieważ brak jest przepisów, które przewidywałyby zwrot nieruchomości przejmowanych przez państwo na podstawie przepisów, na których została oparta decyzja z 27 sierpnia 1970 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 20 maja 2008 r. (prezentata organu). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi, w którym Skarżący kwestionuje doręczenie decyzji M. S., Sąd stwierdza, że z treści przepisu art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu, po upływie którego nie jest możliwa weryfikacja decyzji administracyjnej związany jest z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia. Co przy tym znamienne powiązano ów termin jedynie z doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji, a nie doręczaniem jej określonemu podmiotowi (stronie). To zaś oznacza, że datą doręczenia decyzji w jego rozumieniu będzie także dzień doręczenia jej jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu wobec organu. Bez znaczenia zatem dla ustalenia zaistnienia tej przesłanki pozostaje to czy do doręczenia decyzji stronie postępowania w rzeczywistości doszło, czy też nie. Doręczenie decyzji podmiotowi usytuowanemu na zewnętrz struktur organu administracji publicznej, który ją wydał oznacza bowiem, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne w niej przewidziane i nie sposób mówić w tym przypadku o akcie nieistniejącym. Wobec takiego skądinąd nie można by było w ogóle prowadzić postępowania nadzorczego. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.