I SA/Wa 1311/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr DAP-WPK-727-1-508/2021/KPu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 10 kwietnia 2024 r., nr DAP-WPK-727-1-508/2021/KPu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z 18 maja 2007 r., nr IF/B-GN/AF/77230-94/B-B/07. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Śląski decyzją z 18 maja 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], obr. [...], ozn. w ewid. gruntów jako [...] o pow. 0,0750 ha, objętej księgą wieczystą [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] , zgodnie ze sporządzonym spisem, stanowiącej integralną część ww. decyzji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 4 czerwca 2007 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 18 maja 2007 r. wystąpił Prezydent Miasta [...] . W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2005 r., nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z 31 sierpnia 1970 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 maja 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, o przejęciu na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości obejmującej parcele nr [...], [...], [...] (obecnie [...]) oraz [...] (obecnie [...]). Rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z 18 maja 2007 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn, zm.). Zgodnie z powyższym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust 1 pkt 1 powyższej ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Przedmiotową decyzją komunalizacyjną objęta została nieruchomość oznaczona jako [...] , obr. [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] , jako księgę wieczystą prowadzoną dla przedmiotowej nieruchomości wskazano KW [...] . Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z 11 października 2021 r. wynika, że w [...] gm. kat. [...], [...] wpisana była, m.in. [...] . Prawo własności wpisano na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Katowicach z 9 grudnia 1946 r., wydanego w wykonaniu dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - wpisane na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie w ww. zaświadczeniu wyjaśniono, że na podstawie wniosku z 15 lutego 1989 r., dzkw [...] cały wykaz został zamknięty i przeniesiony do KW [...] , przy jednoczesnym przepisaniu prawa własności z karty B LWH gm. kat. [...]. Minister wskazał, że z powyższego wynika, że bezpośrednio przed komunalizacją w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości [...] , jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Natomiast jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (wyrok SN z 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12) Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(8) § 6 k.p.c. jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Minister podkreślił, że w związku z istnieniem na dzień komunalizacji z mocy prawa tj. 27 maja 1990 r., w księdze wieczystej KW [...] , prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. W ocenie Ministra zważywszy na wyżej wskazaną treść księgi wieczystej, brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego okoliczność podnoszona przez wnioskodawcę, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2005r. stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z 31 sierpnia 1970r., wydanej na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 maja 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, o przejęciu na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości obejmującej parcele nr [...], [...], [...] (obecnie [...]) oraz [...] (obecnie [...]), pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie zanegowane dopiero kilkanaście lat po dokonanej z mocy prawa komunalizacji. Wojewoda Śląski wydając decyzję komunalizacyjną obowiązany był uwzględnić stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej, co uczynił. Zdaniem Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Śląskiego z 18 maja 2007 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa. Organ nadzoru podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym materiale dowodowym, który w sposób oczywisty to potwierdza. W ocenie Ministra przeprowadzone postępowanie wykazało, że decyzja Wojewody Śląskiego z 18 maja 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa, co uzasadnia orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma on znaczenia przy przedmiotowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, a nadto reguluje on domniemanie, które zostało skutecznie obalone w niniejszej sprawie; - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, bądź wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z jej stanowiskiem i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ jest zobowiązany ustalić, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymiennych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują z kolei trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wady te muszą tkwić w samej decyzji. Aby można było uznać, że organ administracji rażąco naruszył prawo, naruszenie to w świetle okoliczności sprawy musi być oczywiste. Takiego rodzaju naruszenia prawa nie można zarzucić organowi w sytuacji, gdy wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję działał na podstawie danych, którymi z mocy prawa był związany. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej nr [...] w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., a także w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Śląskiego, jako właściciel wymienionych w nich działek wpisany był Skarb Państwa. Wpis prawa własności Skarbu Państwa nastąpił na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Katowicach z 9 grudnia 1946 r., wydanego w wykonaniu dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe potwierdza także pismo Sądu Rejonowego w [...] z 9 listopada 2021 r. W piśmie tym wskazano, że przepisano prawa własności z karty [...] gm. kat. [...] do kw. [...] . Oznacza to, że bezpośrednio przed komunalizacją właścicielem nieruchomości [...] był Skarb Państwa. W księdze nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, że organ wydając deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną jest obowiązany uwzględnić stan prawny na 27 maja 1990 r. wynikający z wpisu w księdze wieczystej. Jak wyżej zaznaczono na datę istotną dla komunalizacji, jak również na datę wydania decyzji przez Wojewodę w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Uzasadnia to domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - zgodnie z art. 626(8) § 6 k.p.c. jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Zważyć przy tym należy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2005 r. stwierdziła nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z 31 sierpnia 1970 r., która została wydana na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 maja 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wbrew twierdzeniom skargi sporna parcela nie została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie decyzji z 31 sierpnia 1970 r., która jak wyżej zaznaczono została wydana na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wynika to wprost z treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2005 r. W decyzji tej wskazano, że przedmiotem przejęcia były nieruchomości na których położony był młyn elektryczny, przyległe zabudowania i urządzenia. Pomijając już okoliczność, że prawo własności Skarbu Państwa zostało zanegowane dopiero kilkanaście lat po wydaniu deklaratoryjnej decyzji komunalizacjnej, to jednakże, co istotne, podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nie była decyzja z 31 sierpnia 1970 r., lecz zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Katowicach z 9 grudnia 1946 r. wydane w wykonaniu dekretu o reformie rolnej. Jak wyżej zaznaczono parcela [...] została przejęta na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. Wobec tego wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2005 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej i nie powoduje, że orzekający o komunalizacji Wojewoda Śląski rażąco naruszył prawo. Słusznie więc wskazał Minister, że Wojewoda był związany wpisem w księdze wieczystej na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że Minister naruszył przepisy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.