I SA/Wa 655/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-129/23 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości z mocy prawa oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: "[...] "), decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr KKU-129/23, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 27 marca 2023 r. nr NWXVa.7532.880.2015 stwierdzającą nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...] obrębie ewidencyjnym [...] , Dz. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0177 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z 21 kwietnia 2016 r., Wojewoda, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzją z 27 marca 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji z 31 stycznia 2023 r., stwierdził nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że prawo własności Skarbu Państwa wpisane jest w dawnej księdze wieczystej [...] Tom 2 karta [...]. Podał, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z 15 czerwca 2016 r. wynika, że wpisu własności Skarbu Państwa dokonano na podstawie wniosku z 4 kwietnia 1958 r. nr [...] , zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Rolnictwa w [...] z 3 lutego 1958 r. oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych; wpisano 17 kwietnia 1958 r. Wskazał również, że aktualność treści ww. księgi wieczystej zweryfikowano w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych prowadzonej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu wydania decyzji, potwierdzając, że w księdze wieczystej jako właściciel ujawniony jest nadal Skarb Państwa. Podał, że w ewidencji gruntów według stanu na 27 maja 1990 r. figurowała działka nr [...] , objęta księgą wieczystą Tom-2 K. [...] . W aktach sprawy znajdują się kserokopie decyzji podziałowych z lat 2013 i 2015, potwierdzające przekształcenia geodezyjne, w wyniku których z archiwalnej działki nr [...] , powstały działki nr [...] i nr [...] , a następnie z działki nr [...] powstała m.in. obecna działka nr 36/19. Wojewoda stwierdził, że wnioskiem z 27 lutego 2006 r., nr [...] [...] , na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zwróciły się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] oraz prawa własności budynków, kabli teletechnicznych i energetycznych wraz z pozostałą infrastrukturą kolejową znajdującą się na przedmiotowych działkach. Podniósł, że w toku niniejszego postępowania w dniu 7 czerwca 2017 r. zwrócono się do [...] o udzielenie informacji, czy podmiot ten dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie ww. nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., które pozostało bez odpowiedzi. Podał, że treść przedłożonych przez Prezydenta Miasta [...] wypisów z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, że archiwalną działkę nr [...] oznaczono użytkiem "Tk" - tereny kolejowe. Stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. ww. działka znajdowała się w granicach jednostki I-A na terenie przeznaczonym pod linie rozgraniczające dróg publicznych (symbol planu [...] ). Organ biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz wydruk ortofotomapy dostępny w serwisie Geoportal stwierdził, że brak jest dowodów wskazujących na zagospodarowanie opisanej działki infrastrukturą kolejową. Obecnie działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "Tr" - tereny różne. Wojewoda przywołał Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. oraz brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej. A zatem uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Komisja po rozpatrzeniu odwołania [...] wskazała, że Wojewoda w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] , a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami [...] nie przedstawiło. Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można zatem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "kpa", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ad initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyły prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez [...] , a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. W ocenie Sądu Skarżąca spółka nie wykazała, aby grunty te pozostawały w jej zarządzie na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć jej prawo zarządu do tej nieruchomości. Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Żadnego z tam wymienionych dokumentów [...] nie przedstawiła. W aktach sprawy znajduje się wezwanie organu skierowane do [...] o udzielenie informacji czy dysponują dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub użytkowania w formie prawem przewidzianej (vide: pismo z 7 czerwca 2017 r.), które pozostało bez odpowiedzi. W ugruntowanym orzecznictwie NSA, w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający [...] nabycia zarządu ex lege. Także, co słusznie podniosła Komisja, powołując się na orzecznictwo, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Trzeba przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wydane na podstawie tej delegacji ustawowej Rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...] . Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1003/10; z 8 maja 2014 r., I OSK 2504/14. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej spółce nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. W przeciwnym wypadku, w interesie skarżącej, dokument taki powinien zostać przedłożony do akt sprawy. [...] nie dysponuje zatem żadnym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że skarżąca władała spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 kpa. Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.