I SA/Wa 1622/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Marek Maliński (spr.), Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej z dnia 23 maja 2024 r. nr KKU-297/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2024 r. nr KKU-297/23, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.; dalej jako: "Ustawa"), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie (dalej: "PKP", "spółka") Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako: "organ", "KKU", "komisja"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 września 2023 r. nr NWXVa.7532.785.2020 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0010 ha. Jak wynika z akt sprawy – zawiadomieniem z 7 marca 2023 r. Wojewoda wszczął - na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 2023 r. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności spornej nieruchomości. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem wydanym 13 czerwca 2023 r. przez Prezydenta Miasta [...], w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] oznaczona była w ewidencji gruntów symbolem użytku "Tk" - tereny kolejowe. Z kolei, z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 13 czerwca 2023 r. wynika, że przedmiotową działkę opisano symbolem użytku "N" - nieużytki. We wniosku z dnia 3 lipca 2023 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, że działka nr [...] w dniu komunalizacji jak i obecnie stanowi niezagospodarowany teren zielony. Decyzją z dnia 14 września 2023 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0010 ha. KKU - decyzją z dnia 23 maja 2024 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Komisja uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej. Co do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. W ocenie KKU "należenie" mienia do danej rady narodowej jest kategorią prawną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako: "ustawa gruntowa" lub "ugg") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, wg KKU, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wg KKU stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Wskazano tu na ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten wg KKU potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu. Z akt sprawy – zdaniem komisji - nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem KKU żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez odwołującą się spółkę bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zdaniem organu odwoławczego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Komisja podkreśliła też, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. W ocenie KKU jednak nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach – zdaniem komisji - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Zdaniem KKU w przedmiotowej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staja się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zdaniem komisji Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Skargę na powyższą decyzję złożyły PKP zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa") w związku z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe spółka PKP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Wojewody Śląskiego oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe przekazanie sprawy KKU do ponownego rozpoznania. Dodatkowo w skardze wniesiono o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako: "ustawa gruntowa" lub "ugg"), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy w świetle orzecznictwa NSA oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do faktycznego zarządcy czy dysponenta. Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany, a skarżąca nie przedłożyła dokumentów legalizujących jej posiadanie. Natomiast stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "ppsa"). Również dołączone do akt sprawy kopie decyzji określających opłaty za zarząd (k- 23-27 akt administracyjnych) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy do stwierdzenia ustanowienia prawa zarządu spornej nieruchomości na rzecz PKP. W powołanych dokumentach nie wskazano bowiem w jaki sposób miało powstać prawo zarządu spółki do spornej nieruchomości. Prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww. gruntu. Ta sama argumentacja ma zastosowanie do ogólnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP czy przepisów ustawy z 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Określona w ww. ustawie zasada, że organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo państwowe w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, nie oznacza – że mamy do czynienia z zarządem mieniem w formalnym tego słowa znaczeniu, jak i z prawem własności – gdy mowa o nabywaniu mienia. Każda tego typu czynność organu założycielskiego powinna być udokumentowana, samo zaś faktyczne powierzenie mienia przedsiębiorstwu – w świetle ugruntowanego orzecznictwa – nie powoduje, że mamy do czynienia z jakąkolwiek formą użytkowania czy zarządu w normatywnym tego słowa znaczeniu. Skoro zatem w toku postępowania skarżąca spółka nie wykazała przysługującego jej "formalnie" prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna nieruchomość podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. i weryfikacja decyzji Wojewody Śląskiego jest zgodna z prawem. Nie można przy tym zarzucić organowi, że nie podejmował czynności w celu wyjaśnienia stanu prawnego ww. gruntu. Stąd za niezasadne Sąd uznał zarzuty co do naruszenia prawa procesowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, skarżąca spółka nie wykazała zaś żadnym dokumentem – prawa do spornej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.