I SA/Wa 2486/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa Protokolant referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę

I SA/Wa 2486/19 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją dnia z [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, karta mapy [...], obręb [...]. dla której Sąd [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, karta mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Organ ustalił, że na dzień [...] maja 1990 r. dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta [...] karta [...] z wpisem właściciela "[...] "'. Dnia [...] stycznia 1921 r. wykreślono z ww. księgi wieczystej zapis [...], który przywrócono dnia [...] maja 1992 r. Ponadto, w dniu [...] lutego 2016 r. dla przedmiotowej nieruchomości założona została przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta nr [...] w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa. Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jako zagadnienie wstępne dla prowadzonej przez Wojewodę [...] sprawy uwłaszczenia [...] S.A. Dodał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika żeby przedmiotowa nieruchomość została formalnie przekazana w zarząd [...] które były faktycznym władającym nieruchomością. Wskazał, iż złożone oświadczenie potwierdza jedynie posiadanie nieruchomości a nie władanie w sensie prawnym. Jak wskazał Wojewoda możliwość złożenia oświadczenia na potrzeby sprawy uwłaszczeniowej wynika wprawdzie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] " gruntów będących własnością Skarbu Państwa jednakże nie jest ono dowodem na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, nie udowadnia w postępowaniu komunalizacyjnym, że nieruchomość należała w sensie prawnym do [...]. a zatem nie stoi na przeszkodzie jej komunalizacji. Podkreślił również, iż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości nie wynika również z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...], a fakt posadowienia na niej infrastruktury kolejowej nie uniemożliwia jej komunalizacji. Negatywnej przesłanki do komunalizacji nie stanowi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych których mienie nie podlega komunalizacji oraz ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ". Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją dnia z [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją dnia z [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ podkreślił, że, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan taktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Kolejną kwestią było ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odnosząc się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A.. a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić należy, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A.. a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Organ odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...]. jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Organ odwoławczy wskazał również, że dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Nr [...] dotycząca ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem z uwagi na fakt. iż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. KKU wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 27 lutego 2017 r" sygn. akt I OPS 2/16, Lex nr 2230353, uznał że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Organ odwoławczy ustalił, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy; nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Podkreślił, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zwrócił uwagę, że [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...] [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do [...] , z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...]. Zdaniem skarżącej skoro prawo zarządu zostało przyznane przedsiębiorstwu [...] z mocy samego prawa na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] to kluczowa jest ocena wpisu " [...] " dokonanego w księdze wieczystej pod rządami przedwojennych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. w sprawie przejęcia kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych ( Dz.U nr 3 poz.5 z 1921 r.) przewidującego tożsamą regulację do ustanowionego zarządu powierniczego, a następnie zarządu na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., statuującą po stronie Przedsiębiorstwa [...] prawo zarządu ex lege. W ocenie skarżącego Wojewoda [...], a za nim Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pominęły w toku wyjaśniania sprawy znaczenie jakie wynikało z faktu przywrócenia w dniu [...].05.1999 r. przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wpisu "[...] ". Zgodnie z adnotacją w Dziale [...] KW pierwotny wpis został dokonany w dniu [...] września 1920 r. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym Z kolei domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje ( art.3 ust.2 ukwih). W dacie orzekania przez organ tj. w dniu [...] lipca 2016 r. w dziale [...] powyższej księgi wieczystej przywrócony wpis istniał,, a zatem Wojewoda [...] powinien był wziąć pod uwagę skutki prawne wynikające z rzeczonego domniemania prawnego wynikającego z przywróconego wpisu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. spółka [...] S.A. dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] S.A. było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, spółka [...] S.A. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego spółka [...] S.A. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo [...] nie zostało ujęte. Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu [...] S.A. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] S.A. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Brak po stronie skrzącej tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.