I SA/Wa 2701/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent [...] (Prezydent), po rozpoznaniu wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. (Skarżąca) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 20 lipca 2018 r., oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506). Wyjaśnił, że [...] czerwca 2020 r. Skarżąca wystąpiła z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Skarżąca we wniosku powołała się na fakt sprzedaży [...] lokali w przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych. Prezydent wskazał, że po rozpoznaniu wcześniejszego wniosku Skarżącej postanowieniem z [...] maja 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia. Na postanowienie to Skarżąca wniosła zażalenie, przy czym Prezydent nie ma informacji co do sposobu zakończenia owego postępowania. Prezydent wyjaśnił następnie, że przywołane przez Skarżącą okoliczności, to jest sprzedaż lokali nie ma wpływu na możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...] września 2020 r. utrzymało postanowienie Prezydent z [...] maja 2020 r. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że z urzędu znany mu jest fakt, że postanowienie to wydane zostało [...] października 2020 r., wskazanie zatem daty [...] września 2020 r. uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że fakt sprzedaży lokali nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, decydujący jest bowiem stan prawy i faktyczny istniejący [...] stycznia 2019 r. Wyjaśniło następnie, że parwo użytkowania wieczystego przysługujące Skarżącej w udziale [...] części pierwotnie zostało ustanowione na rzecz osoby fizycznej w wyniku postępowania reprywatyzacyjnego zakończonego decyzją Prezydenta z [...] marca 2006 r. roku, Kolegium wskazało również, że postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. . Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości [...] (Komisja) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. W ocenie Kolegium, w świetle przedstawionych okoliczności, meritum sprawy tj. wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest sporne i nieoczywiste. Skarżąca wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do tutejszego sądu zarzucając mu naruszenie : 1) art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 roku poprzez jego niezastosowanie, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który potwierdzał spełnienie przez Skarżącą przesłanek wskazanych w w/w artykule, co winno skutkować uchyleniem postanowienia Organu I instancji; 2) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), dalej "ustawa z 9 marca 2017 r." poprzez uznanie, że użyte w artykule określenie "inne postępowanie" odnosi się również do postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a ponadto iż przepis ten stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia, w przypadku braku możliwości zawieszenia postępowania, podczas gdy art. 26 w/w ustawy nie stanowi podstawy prawnej do odmowy wydania zaświadczenia; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy Organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie; 4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co do zarzutów podniesionych przez Skarżących w zażaleniu, oraz przez brak wyjaśnienia, z jakich powodów zdaniem organu wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie jest sporne i nieoczywiste, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej organ winien ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. W ocenie sądu podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miała odpowiedź na pytanie czy fakt wszczęcia przez Komisję postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. przyznającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie do rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (o sygn. akt [...]). Postępowanie to do dnia wydania wyroku przez sąd w niniejszej sprawie nie zostało zakończone. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Komisja wyznaczyła nowy termin zakończenia sprawy - [...] marca 2021 r. Kolegium uznało, że toczące się przed Komisją postępowanie uniemożliwia wydanie zaświadczenia wprowadza bowiem stan niepewności co do sytuacji prawnej nieruchomości. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. jeżeli jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a w przypadku decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Wpisanie takiego ostrzeżenia wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołuje bowiem skutek ostrzeżenia o jakim mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece W związku z jawnością wpisów w księdze wieczystej sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] nie dokonano wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym. Znajduje się w niej natomiast wpis ostrzeżenia o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających. Ostrzeżenie to wpisane zostało na podstawie postanowienia Komisji z [...] marca 2018 r. Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja może również w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających. Wpis takiego ostrzeżenia, od chwili wszczęcia postępowania rozpoznawczego wywołuje skutki ostrzeżenia, o którym mowa w art. 23 ustawy (art. 24a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.). Skoro postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], to z tym dniem doszło do wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystej. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni ewentualnego nabywcę prawa ujawnionego w księdze wieczystej, który działając w dobrej wierze nabył je od osoby wprawdzie wpisanej do księgi, ale niebędącej rzeczywiście osobą uprawnioną. Rękojmia nie wyłącza jednak domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece to jest nie wyłącza domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że stan prawny nieruchomości jest niepewny i nieoczywisty. Postępowanie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. oraz przepisów k.p.a. uznać należy za postępowanie o którym mowa w art. 26 ust 1 ustawy z 9 marca 2017 r. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało bowiem na skutek wydania przez Prezydenta decyzji z [...] marca 2006 r., która stanowiła podstawę do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Postępowanie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] jest więc postępowaniem prowadzonym na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, za jaką uznać należy decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. postępowania administracyjne toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. Postępowanie o wydanie zaświadczenia uregulowane w przepisach k.p.a. ma charakter postępowania uproszczonego, do którego tylko odpowiednio stosuje się zasady ogólne z k.p.a. i w którym przeprowadzić można jedynie konieczne czynności wyjaśniające. Powstaje zatem pytanie, czy możliwe jest zawieszenie postępowania o wydanie zaświadczenia prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Ustawodawca w ustawie z 20 lipca 2018 r. wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 K.p.a. Celem zaświadczenia, o którym mowa w k.p.a. jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania, wstrzymującą merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, dlatego może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę, z uwagi na przesłanki, które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. uznać należy za przepis szczególny, przewidujący zawieszenie pewnej kategorii postępowań. Przepis ten bardzo szeroko traktuje postępowania podlegające zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego dotyczącego decyzji reprywatyzacyjnej. Biorąc pod uwagę charakter zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., treść art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., jak również niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy, to jest fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej uznać należy że w niniejszej sprawie postępowanie o wydanie zaświadczenia powinno podlegać zawieszeniu. Oznacza to, że organy obu instancji naruszyły art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zamiast jego zawieszenia. Sąd nie podziela zatem wyrażonego w skardze poglądu co do braku wpływu postępowania prowadzonego przez Komisję na postępowanie w sprawie wydania zawieszenia. Wskazać jednak należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na obecnym etapie postępowania sąd uznaje za przedwczesne. Sąd wskazuje w tym miejscu, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że Skarżąca wszczęła dwa postępowania o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarga na wydane w tej sprawie postanowienie Kolegium z [...] października 2020 r. zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. I SA/WA 2702/20 i rozpoznana wyrokiem z 22 lutego 2021 r., którym również uchylono postanowienia organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko sądu i zawiesi postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Z uwagi na złożenie dwóch wniosków o wydanie zaświadczenia dotyczącego tej samej nieruchomości przez ten sam podmiot, organ poprowadzi jedno postępowanie w sprawie obu wniosków i wyda jedno postanowienie o zawieszeniu postępowań o wydanie zaświadczenia będącego wynikiem obu złożonych przez Skarżącą wniosków. Podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.