II GSK 1215/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3504/21 w sprawie ze skargi "N." Sp. z o.o. w G. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 4 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niepodjęcie działań niezbędnych do zaniechania praktyk podmiotu leczniczego naruszających zbiorowe prawa pacjenta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "N." Sp. z o.o. w G. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 3504/21 oddalił wniesioną przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwany dalej N.) skargę na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta (zwanego dalej Rzecznikiem) z dnia 4 maja 2021 r., nr [...] nakładającą na N. karę pieniężną w wysokości 33 600 zł za niepodjęcie działań określonych w decyzji Rzecznika z dnia 23 marca 2020 r., nr [...] o uznaniu praktyk N. za naruszające zbiorowe prawa pacjentów – w zakresie dostępu pacjentów do dokumentacji medycznej – we wskazanym w tej decyzji terminie. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I stwierdził, że przy wydawaniu decyzji prawidłowo zastosowano art. 68, art. 65 i art. 70 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2024 r., poz. 581, zwanej dalej u.p.p.). Podkreślono, że Rzecznik prawidłowo ustalił, iż zaszła podstawa do nałożenia kary, a także prawidłowo zastosował kryteria wymiaru nakładanej kary. Zgodnie z art. 68 u.p.p., Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500 000 zł w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.p.p., w terminie w niej wskazanym. Niespornym było, że w stosunku do N. wydana została przez Rzecznika decyzja z dnia 23 marca 2020 r., nr [...], w której orzeczono o: 1) uznaniu za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta praktykę polegającą na: a) pobieraniu opłaty za udostępnienie strony kopii dokumentacji medycznej, poświadczonej za zgodność z oryginałem w wysokości wyższej niż opłata maksymalna (zgodnie z zał. nr 2 do regulaminu organizacyjnego N. z dnia 10 maja 2017 r., zwanego dalej r.o.); b) udostępnianiu pacjentom, ich przedstawicielom ustawowym lub osobom upoważnionym dokumentacji medycznej pod warunkiem złożenia pisemnego wniosku (zgodnie z Regulaminem udostępniania dokumentacji medycznej, zwanym dalej r.d.m., stanowiącym załącznik do r.o.); c) udostępnianiu dokumentacji medycznej w terminie > (zgodnie z r.d.m.); d) wymaganiu pisemnego lub elektronicznego upoważnienia do dostępu do dokumentacji medycznej (pkt I sentencji decyzji) oraz 2) zobowiązaniu adresata do: a) złożenia oświadczenia, o narzuconej decyzją treści, wskazującej na: obowiązującą maksymalną wysokość opłaty za kopię (kserokopię, scan) dokumentu z dokumentacji medycznej (0,00007 przeciętnego wynagrodzenia, zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 2 u.p.p.), możliwość żądania zwrotu nadpłaconej różnicy takiej opłaty, brak obowiązku składania wniosku o udostępnienie dokumentacji w formie pisemnej lub elektronicznej (w tym w formie wzoru) i dopuszczalność ustnej formy żądania, udostępnianie dokumentacji bez zbędnej zwłoki - w formie pisemnej w lokalu N. oraz na jej głównej stronie internetowej na okres 180 dni, w terminie 10 dni od otrzymania decyzji, b) złożenia Rzecznikowi dwóch informacji o: stopniu realizacji działań polegających w szczególności na zmianie lub usunięciu zapisów r.d.m. w ww. zakresie oraz o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów – w terminie 30 dni od otrzymania decyzji (pkt II sentencji decyzji). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1407/20. Prawidłowo ustalił Rzecznik, że N. nie podął działań określonych w decyzji z dnia 23 marca 2020 r. w terminie wskazanym w tej decyzji, w rozumieniu art. 68 u.p.p. N. obowiązany był do wykonać tę decyzję w całości, a w sprawie jest niesporne, że nie zostały wykonane obowiązki określone w pkt II decyzji. Przepis ten formułuje sankcję niewykonania decyzji i niewykonanie jej w wymaganym terminie rodzi odpowiedzialność z art. 68 u.p.p. Rozstrzygnięcie z pkt II sentencji (obligujące do złożenia pisemnych informacji) zaopatrzone zostało w termin 30-dniowy, którego bieg rozpoczynał się z dniem otrzymania decyzji przez adresata. Termin ten nie został dochowany, choć decyzja podlegała jako ostateczna wykonaniu już z dniem jej wydania. Błędnie wywodzi strona, że skoro rygor natychmiastowej wykonalności odnosił się do pkt I sentencji decyzji, to N., miała tytuł aby powstrzymywać się od wykonywania pozostałej partii decyzji. Skarżąca z uchybieniem terminów wynikających z decyzji wykonała obowiązki określone: a) pkt I ppkt 1 (zaniechanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów) i 2 oraz pkt II ppkt 1 sentencji decyzji (usunięcie skutków naruszenia tych praw); te ostatnie - z uchybieniem 30-dniowego terminu, który upłynął 3 czerwca 2020 r. (zobowiązanie wykonano częściowo 15 października 2020 r.). Zupełnie nie wykonała zobowiązania z pkt I ppkt 3 i 4 sentencji decyzji (udostępnianie dokumentacji bez zastrzeżenia terminu, bez warunku złożenia pisemnego wniosku zgodnie z wymaganymi nowymi postanowieniami r.o.). Przepis art. 65 u.p.p. jednoznacznie rozstrzygał, że decyzje Rzecznika są ostateczne, a więc podlegają wykonaniu na zasadach ogólnych. Termin ich wykonalności jest równoważny dacie ich wydania. Skarżąca nie mogła w toku postępowania przed Rzecznikiem oraz Sądem I instancji w sprawie nałożenia kary usprawiedliwiać się "niejasnością interpretacyjną" decyzji nakładającej obowiązki (z dnia 23 marca 2020 r.). Temu bowiem służyło postępowanie sądowe zakończone w sprawie VII SA/Wa 1407/20, a więc służące wykryciu wadliwości decyzji o uznaniu praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Dodano też, że wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 23 marca 2020 r. nie polegało na samym tylko powstrzymywaniu się od faktycznych naruszeń praw pacjenta, ale wymagało określonego w decyzji systemowego działania polegającego na usunięciu wadliwości normatywnych w organizacji pracy ZOZ-u; w szczególności wymagało zmiany lub uchylenia zakwestionowanych postanowień regulaminów obowiązujących w N. Częściowo wykonano decyzję dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, publikując oświadczenie z nowymi zasadami udostępniania dokumentacji medycznej i stosując nową opłatę. Prawidłowo ustalono też wysokość adekwatnej kary. Uwzględniono górną granicę kary wynoszącą zgodnie z art. 68 u.p.p. 500 000 zł, dokonując jej znacznego obniżenia do poziomu 33 600 zł, na co wpłynęły dyrektywy wymiaru kary uregulowane w art. 70 u.p.p., w postaci: okresu, stopnia i okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzedniego naruszenia przepisów ustawy. Ustalenia dokonane przez organ nie wykraczały poza granice uznania administracyjnego. Wykazano, że dochód roczny N. wyniósł w 2019 r. 1 286 164 zł., a wysokość kary ustalono na poziomie ok. 2,6% tego dochodu. Za podstawę oceny (kwotę bazową) przyjęto 15 000 zł (dla podmiotów osiągających średnie dochody od 1 do 3 mln zł), ale realia, w jakich dopuszczono się naruszenia końcowo wymagały zwiększenia tej podstawy. Naruszenie zakwalifikowano do naruszeń poważnych (lokując je między bardzo poważnymi i pozostałymi); uwzględniono, że prawo dostępu do dokumentacji medycznej jest jednym z podstawowych praw pacjenta. Okres naruszenia okazał się długi (zbiorowe prawa pacjentów naruszano co najmniej od 22 sierpnia 2017 r., tj. od wprowadzenia zakwestionowanego r.o., aż do 23 marca 2020 r., kiedy to wydano decyzję stwierdzającą naruszenia); skłoniło to organ do podwojenia kwoty i jej wzrostu do 30 000 zł. Dodatkowo, pomimo wydania decyzji, dwa z pięciu zobowiązań nie zostały w ogóle wykonane, co skłoniło do kolejnego zwiększenia kwoty bazowej (o 12%), dając końcowo karę w wysokości 33 600 zł Z wyrokiem tym nie zgodził się N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego w postaci: a) art. 68 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 65 u.p.p. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP) i art. 6 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej kontroli instancyjnej, co spowodowało, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów mogło obligować go do przystąpienia do wykonania decyzji; b) art. 64 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 23 marca 2020 r. sprawiał, że skarżący miał obowiązek wykonać tę decyzję, podczas gdy przepis ten wymaga nadania wspomnianego rygoru w stosunku do całej decyzji (tj. pkt I i II sentencji); c) art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 68 ust. 1 u.p.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaprzestanie naruszania zbiorowych praw pacjentów, a więc wykonanie decyzji z dnia 23 marca 2020 r., nie nastąpiło już przez to, że w faktyczny sposób zaprzestano stosować stwierdzonych praktyk wobec pacjentów i nie odnotowano przypadków naruszenia praw pacjenta; d) art. 68, art. 65, art. 70 i art. 71 ust. 1 i 2 u.p.p. poprzez zastosowanie kary nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do okresu, stopnia i okoliczności naruszenia przepisów, a także 2. przepisów postępowania, w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący "nie podjął w terminie przewidzianym w decyzji z dnia 23 marca 2020 r. działań zmierzających do zaniechania praktyk uznanych za naruszające zbiorowe prawa pacjenta" i "wykonał tę decyzję". Skarżący N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Rzecznika oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 68 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 65 u.p.p. oraz art. 78 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej kontroli instancyjnej, co spowodowało, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów mogło obligować go do przystąpienia do wykonania decyzji. W ramach tego zarzut skarżący N. wywodzi, że skoro od decyzji Rzecznika w sprawach uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta nie służy środek odwoławczy, to dopiero przejście sądowej kontroli takiej decyzji, a więc uzyskanie przez nią cechy prawomocności powoduje, że można przystąpić do jej wykonania. Z taką oceną nie można się zgodzić. Po pierwsze, regulacja art. 65 zd. pierwsze u.p.p. jest rozwiązaniem szczególnym względem art. 127 § 1 i 3 k.p.a. Skoro zgodnie z tym przepisem decyzje Rzecznika są ostateczne, oznacza to, że wyłączono administracyjny tok instancji, a decyzje zapadające w trybie rozdziału 13 u.p.p. są ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. z chwilą ich wydania w I i zarazem ostatniej instancji. Skoro są ostateczne to są równocześnie wykonalne, co oznacza po stronie adresata powinność przystąpienia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji bezpośrednio po jej wydaniu, zgodnie z art. 130 § 1 a contrario k.p.a. Po drugie, ustawodawca tworzy, z uwagi na zakres ochrony interesu publicznego (dobra pacjentów) dodatkowy mechanizm procesowy, który wzmacnia cechę wykonalności decyzji w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności nadawanego decyzji wraz z jej wydaniem, zgodnie z art. 64 ust. 1 zd. drugie u.p.p. w zw. z art. 65 zd. drugie i art. 108 § 1 k.p.a. Takie rozwiązanie, w postaci obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności (zamiast fakultatywnego, jak to ma miejsce w k.p.a., oraz nadanie go decyzji ostatecznej, zamiast nieostatecznej) ma dodatkowo podkreślać, że sfera wykonywania decyzji nie należy do kategorii uprawnień adresata decyzji, ale została objęta nakazem jej wykonania z uwagi na kluczowe dobra prawne wymagające ochrony, w tym w szczególności określone w art. 108 § 1 k.p.a. zdrowie ludzkie. Ustawodawca zatem w sposób dwutorowy tworzy gwarancje przystąpienia do wykonywania decyzji z art. 64 u.p.p. bezpośrednio po jej wydaniu, tj. przez przydanie jej cechy ostateczności, ale dodatkowo, za pomocą obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności podkreśla przy tym, że zwłoka w niewykonaniu decyzji zagraża doniosłym dobrom prawnym chronionym przez tę decyzję i że z tych właśnie powodów wchodzi do obrotu prawnego równocześnie z wydaniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17, Lex nr 246228). Nie jest więc tak, jak twierdzi strona, że cechę wykonalności decyzja wydana na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.p., tj. decyzja uznająca praktykę za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta, uzyskuje dopiero z prawomocnym oddaleniem służącej na decyzję ostateczną skargi sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 65 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 50 i art. 52 p.p.s.a. Przeciwnie, prawny obowiązek wykonywania takiej decyzji powstaje w dacie, w której jest ostateczna, a skoro z mocy art. 65 zd. pierwsze u.p.p. jest ostateczna już z chwilą wydania, to data jej wydania jest terminem, w którym należy przystąpić do jej wykonywania, i to bez względu na nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, o jakim mowa w art. 64 ust. 1 zd. drugie u.p.p. Nieobjęcie decyzji w całości takim rygorem (i ograniczenie się tylko do jej partii orzekającej o uznaniu uchybień za naruszenie zbiorowych praw pacjentów) nie ma wpływu na wykonalność decyzji, skoro z mocy wyraźnego przepisu jest ostateczna, a zatem i wykonalna, z dniem wydania. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty: naruszenia art. 64 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 23 marca 2020 r. sprawiał, że skarżący miał obowiązek wykonać tę decyzję, podczas gdy przepis ten wymaga nadania wspomnianego rygoru w stosunku do całej decyzji (tj. pkt I i II sentencji) oraz naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący "nie podjął w terminie przewidzianym w decyzji z dnia 23 marca 2020 r. działań zmierzających do zaniechania praktyk uznanych za naruszające zbiorowe prawa pacjenta". Obydwa te zarzuty zmierzają do wykazania, że N. nie naruszył obowiązku podjęcia działań określonych w art. 68 u.p.p., a więc działań polegających na wykonaniu ostatecznej decyzji Rzecznika uznającej praktyki stosowane przez N. za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Logika argumentacji obydwu zarzutów jest jednak niespójna, bowiem skarżąca raz twierdzi, że powinności nie wykonała, bo nie miała takiego obowiązku oczekując na wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję (z dnia 23 marca 2020 r.) uznającą praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, a następnie – że decyzję wykonała bo powstrzymała się od stosowania regulacji wewnętrznego kierownictwa (r.o. i r.d.m.), więc nie powinna spotkać się z karą. Kluczowe znaczenie dla obciążenia skarżącej karą miała treść art. 68 u.p.p., zgodnie z którym Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500 000 zł w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.p.p., w terminie w niej wskazanym. "Niepodjęcie działań określonych w decyzji" wydanej na podstawie art. 64 u.p.p. to nic innego jak wykonanie nakazów wynikających z tej decyzji. Mechanizm zawarty w art. 68 u.p.p. jest, obok egzekucji administracyjnej, dodatkowym elementem dyscyplinującym adresatów decyzji uznających praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjenta. Ten dodatkowy tryb dyscyplinowania obejmuje wymierzenie kary pieniężnej w kolejnym postępowaniu jurysdykcyjnym, co oznacza, że niewykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym (usunięcie naruszeń w sferze praw pacjenta) transformuje się w dodatkowy obowiązek natury pieniężnej wynikający z sankcji administracyjnej. Wzmacnia to ochronę interesu społecznego, z jakim ustawodawca utożsamia prawa pacjenta, a w ujęciu szerszym – wartość w postaci zdrowia publicznego (art. 68 Konstytucji RP). Nie ulega kwestii, że wymagane od N. "działania określone w decyzji" Rzecznika z dnia 23 marca 2020 r., nr [...] polegały na wykonaniu obowiązku: a) złożenia oświadczenia, o narzuconej decyzją treści, wskazującej na: maksymalną wysokość opłaty za kopię (kserokopię, scan) dokumentu z dokumentacji medycznej (0,00007 przeciętnego wynagrodzenia, zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 2 u.p.p.), możliwość żądania zwrotu nadpłaconej różnicy takiej opłaty przez interesantów, brak obowiązku składania wniosku o udostępnienie dokumentacji w formie pisemnej lub elektronicznej (w tym w formie wzoru) i dopuszczalność ustnej formy żądania, udostępnianie dokumentacji bez zbędnej zwłoki - w formie pisemnej w lokalu N. oraz na jej głównej stronie internetowej na okres 180 dni, w terminie 10 dni od otrzymania decyzji, oraz b) złożenia Rzecznikowi dwóch informacji o: stopniu realizacji działań polegających w szczególności na zmianie lub usunięciu zapisów r.d.m. w ww. zakresie oraz o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów – w terminie 30 dni od otrzymania decyzji (pkt II sentencji decyzji). Pierwsze zobowiązanie zostało wykonane częściowo z uchybieniem terminu określonego w decyzji (10-dniowego od otrzymania decyzji); drugie zostało wykonane częściowo, a 30-dniowy termin ten upłynął 3 czerwca 2020 r., część zobowiązania wykonano 15 października 2020 r. Zamieszczono na stronie internetowej N. wymagane oświadczenie (15 października 2020 r.) wprowadzając wysokość opłat za udostępnienie dokumentacji odpowiadającej wymogom prawa. Nie usunięto jednak z r.o. zakwestionowanych rozwiązań proceduralnych udostępniania dokumentacji medycznej w zakresie posiadania przez zainteresowanego upoważnienia i terminu 7-dniowego na załatwienie sprawy przez N. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstrzymanie się po wydaniu decyzji na podstawie art. 64 u.p.p. od zmian regulaminie organizacyjnym podmiotu leczniczego, który na podstawie takich przepisów spotkał się z decyzją uznającą praktykę za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta, wymaga nałożenia kary, bowiem w oczywisty sposób stanowi czyn niepodjęcia działań określonych w takiej decyzji (zob. wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17, Lex nr 246228). Zakres niewykonania przez N. okazał się znaczny i jego poziom można z pewnością traktować w kategoriach oczywistego ignorowania decyzji Rzecznika dnia 23 marca 2020 r., nr [...]. Zobowiązanie było jednoznaczne i profesjonalny podmiot działający w dziedzinie ochrony zdrowia nie mógł mieć z odkodowaniem obowiązku żadnego problemu, tym bardziej, że przeszedł przez cały proces sądowy służący ustaleniu, czy decyzja ta jest prawidłowa, w tym również, czy zawiera jasny zakres nałożonych na adresata obowiązków. Tak też w badanej sprawie było. Pkt I sentencji decyzji z dnia 23 marca 2020 r. miał walor prawnej kwalifikacji naruszeń dostrzeżonych po stronie N. i kwantyfikował praktyki jako naruszenia zbiorowych praw pacjenta, a więc wypowiadał się o wykryciu deliktu administracyjnego. Pkt II sentencji decyzji miał już walor decyzji nakładającej konkretne obowiązki za pomocą określonego w art. 68 in fine u.p.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. terminu. Żaden z trzech określonych tam obowiązków (opublikowanie oświadczenia i złożenie Rzecznikowi dwóch informacji: o stopniu realizacji procesu usuwania naruszeń wyliczonych w pkt I sentencji naruszeń związanych z nielegalnymi postanowieniami r.d.m. oraz o stopniu usuwania skutków wykazanych w pkt I sentencji naruszeń) nie został wykonany w terminie określonym w decyzji, a więc do 3 czerwca 2020 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podmiot leczniczy ma obwiązek niezwłocznej nowelizacji prawa zakładowego (regulaminu organizacyjnego) w celu wykonania decyzji Rzecznika wydanej na podstawie art. 68 u.p.p. i ma obowiązek uwzględnienia w nowelizacjach tych przepisów, które dotychczas kolidowały z wymogami ustawowymi udostępniania dokumentacji medycznej, co do których naruszenie stwierdzono w decyzji Rzecznika (wyrok z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3260/20, Lex nr 3393295). Podkreślenia wymaga, że obowiązki miały naturę dwoistą; wymagały formalnego upublicznienia interesantom zasad udostępniania dokumentacji na zasadach odpowiadających prawu (a więc wymagały wcześniejszego usunięcia naruszeń w sensie materialnym) oraz formalnego zawiadomienia organu o tym jak przepisy wewnętrznego kierownictwa dostosowano do stanu odpowiadającego prawu i jak usunięto skutki naruszeń (co również wymagało przed takim zawiadomieniem sprawienia aby prawo zakładowe uległo stosownej nowelizacji). Nawet z uchybieniem terminu obowiązki te wykonano (15 października 2020 r.) fragmentarycznie. Nie dość, że nie zawiadomiono Rzecznika o zakresach działań z pkt II sentencji decyzji, to działania, które winny wyprzedzać złożenie takiej informacji wykonano częściowo: obwieszczono, że funkcjonują nowe zasady, ale prawo zakładowe wcale na to nie wskazywało, bo wciąż utrzymano procedurę wymagającą nielegalnych upoważnień i wprowadzającą termin załatwienia sprawy o udostępnienie dokumentacji medycznej. W ogóle więc nie uwzględniono terminu określonego w decyzji, w ogóle też nie uwzględniono, że Rzecznik powinien otrzymać dwa zawiadomienia (informacje) i rozpoczęto zaledwie przygotowania do wprowadzania zasad, ale tylko formalnie (zamieszczając komunikat o nowych zasadach), nie wprowadzając przed jego ogłoszeniem, odpowiednich zmian w prawie zakładowym. Wykonalność decyzji w zakresie nakładającym relacjonowane wcześniej obowiązki N. nie ulegała kwestii. Jak już to wcześniej zaznaczono, decyzja z dnia 23 marca 2020 r. była wykonalna z dniem jej wydania, bowiem art. 65 zd. pierwsze u.p.p. wyposażał ją w cechę ostateczności. Ostateczność jest zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wyłącznym warunkiem wykonalności decyzji, skoro nie służy od niej (i to ex lege) odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 130 § 1 a contrario k.p.a. w zw. z art. 65 zd. drugie u.p.p.). Jakkolwiek Rzecznik nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (kierując się nakazem z art. 64 ust. 1 zd. drugie u.p.p.), to jednak w sferze wykonalności decyzji przez adresata rygor ten niczego nie zmieniał (jako instytucja przewidziana co do zasady do wywoływania cechy wykonalności przez decyzję nieostateczną). Ergo, z upływem terminu określonego w ostatecznej, wykonalnej z dniem jej wydania, decyzji z dnia 23 marca 2020 r., N., nie wykonując rozbudowanego zobowiązania wynikającego z pkt II sentencji decyzji, stał się podmiotem "niepodejmującym działań określonych w decyzji .. w terminie w niej wskazanym" w rozumieniu art. 68 u.p.p., a tym samym podlegał ukaraniu; przepis ten posługując się zwrotem "nakłada ... karę" jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i prowadzi do skorzystania z kompetencji do wymierzenia kary. Innymi słowy, decyzja z art. 68 u.p.p. w zakresie nałożenia kary jest decyzją związaną. Próba wstrzymania wykonania decyzji Rzecznika z dnia 23 marca 2020 r. w postępowaniu sądowym okazała się nieudana, co wynika z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1407/20. Dodać wypada, że skarżąca zabiegając o wstrzymanie wykonania tej decyzji dała wyraz swojej wiedzy, co do tego, że bez postanowienia sądu lub organu opartego na art. 61 p.p.s.a. wykonanie postanowienia jest nieuchronne, a bierność w tym zakresie musi prowadzić do zastosowania art. 68 u.p.p. lub instrumentów postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 68 ust. 1 u.p.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaprzestanie naruszania zbiorowych praw pacjentów, a więc wykonanie decyzji z dnia 23 marca 2020 r., nie nastąpiło już przez to, że w faktyczny sposób zaprzestano stosować stwierdzonych praktyk wobec pacjentów. Nie jest przedmiotem badanej aktualnie sprawy czy określone zachowanie skarżącej było naruszeniem zbiorowych praw pacjenta i czy powstrzymanie się od określonych aktywności dostatecznie usuwało stan określony w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Istota sprawy sprowadza się wyłącznie do odkodowania treści zobowiązania nałożonego na skarżącą w decyzji wydanej na podstawie art. 68 u.p.p. To, czy taki nakaz zawarty w decyzji jest optymalny, a nawet legalny, nie stanowi przedmiotu tej sprawy, tym bardziej, że zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1407/20 oddalającym skargę N.. Jak to już wcześniej wykazano, skarżąca w terminie określonym w decyzji nie podjęła działań narzuconych na nią tą decyzją i już to było dostateczne do stwierdzenia podstaw nałożenia kary zgodnie z art. 68 u.p.p. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 68, art. 65, art. 70 i art. 71 ust. 1 i 2 u.p.p. poprzez zastosowanie kary nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do okresu, stopnia i okoliczności naruszenia przepisów. Argumentację tego zarzutu sprowadzono do jednego stwierdzenia na s. 4 skargi kasacyjnej, zaznaczając, że naruszenie nie należało do poważnych i nie było długotrwałe, bo od dnia wydania decyzji (23 marca 2020 r.) trwało do 15 października 2020 r., a po wydaniu decyzji nie doszło do żadnego przypadku naruszenia praw pacjenta. Wysokość kary wymierzanej na podstawie art. 68 u.p.p. winna spełniać dwa kryteria: a) uwzględniać górne ekstremum wynoszące 500 000 zł oraz b) uwzględniać kryteria miarkowania kary, o jakich mowa w art. 70 u.p.p., bowiem przy ustalaniu wysokości kary, należy – zgodnie z tym przepisem – mieć na względzie w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Termin "w szczególności" pozwala na badanie całokształtu zachowania się adresata kary i nie poprzestawać na okresie, stopniu oraz okolicznościach naruszenia prawa. Przyjmuje się, że art. 70. u.p.p. stanowi otwartą formułę wartości podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości kary (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 248/19, Lex nr 268291). Tak ustalone kryteria są kryteriami ocennymi i wprowadzają element luzu decyzyjnego; rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy organ stosujący prawo nie wykroczył poza granice tego luzu i czy jego decyzja nie jest decyzją dowolną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 979/20, CBOSA). Z punktu widzenia limitu górnego (500 000 zł) wymierzona kara (33 600 zł) należy do kar niskich. Wybór kwoty ustalonej przez organ nie przekroczył granic uznaniowości. Uwzględniono zdolność finansową strony do wykonania kary i równocześnie stopień dolegliwości, który nie okazał się znaczny, mając na uwadze wysokość dochodu za 2019 r. (1 286 164 zł). Naruszenie trafnie zakwalifikowano do naruszeń poważnych (lokując je między bardzo poważnymi i pozostałymi). Niewykonanie decyzji Rzecznika z dnia 23 marca 2020 r. jawnie ingerowało w dobro publiczne, jakim są zbiorowe prawa pacjenta składające się na zespół dóbr obejmujących zdrowie publiczne. Okres naruszenia okazał się długi; pomimo nakazów płynących z decyzji, naruszenia kontynuowano w do 15 października 2020 r., co oznacza, że przez ponad pół roku pacjenci narażeni byli na kontynuację naruszeń ich zbiorowych praw pomimo ostatecznego załatwienia sprawy stosowną decyzją Rzecznika, która przecież miała uzdrawiać tę partię rzeczywistości organizacyjnej zakładu skarżącej. Część naruszeń N. wprawdzie usunął z uchybieniem terminu, co w sensie materialnym końcowo zażegnało stan naruszenia, ale co do części stan naruszenia nie został usunięty nawet pomimo trwającego postępowania w sprawie kary, co – jak wykazał to Rzecznik, a Sąd I instancji podzielił – pozwoliło ocenić zachowanie zakładu jako szczególnie naganne i zaostrzyć odpowiedzialność względem standardowych przypadków o podobnych zakresach naruszeń. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).