II GSK 1680/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 843/24 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2024 r. nr 0401-IOA.4802.62.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 4 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 843/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. S. (dalej powoływana jako "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej powoływany także jako DIAS) z dnia 4 listopada 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2023 r. w miejscowości R. na drodze krajowej nr [...] funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej ciągnik samochodowy marki [...] o nr rej.: [...], z naczepą marki [...] o nr rej.: [...], którym kierował T. N., realizując krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu pracodawcy – skarżącej. Kierowca skontrolowanego pojazdu okazał do kontroli potwierdzenie wystawienia karty przekazania odpadów w formie papierowego wydruku z systemu BDO o nr [...], z którego wynikało, że transport obejmuje odpady o kodzie 12 01 02, tj. cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów. Funkcjonariusze prowadzący kontrolę ustalili, że przewożone w ramach kontrolowanego transportu opady nie odpowiadają odpadom zadeklarowanym w okazanym do kontroli potwierdzeniu wystawienia karty przekazania odpadów. Ustalili również, że towar znajdujący się na kontrolowanym środku transportu to odpady z żelaza i stali, ujęte w Katalogu Odpadów określonym rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, pod kodem 17 04 05. Na podstawie wypisu nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydanego przez Starostę I., skarżącą uznano za podmiot wykonujący przewóz drogowy w dniu [...] marca 2023 r. Decyzją z dnia 4 września 2024 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących uznania przez organ pierwszej instancji, że zobowiązanym do nadania numeru - kodu BDO była skarżąca, w sytuacji gdy do nadania numeru BDO zobowiązany jest wytwórca odpadu i tym samy niezasadnego przypisania stronie stwierdzonego naruszenia, DIAS stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera takiego stanowiska, a stwierdzone podczas kontroli drogowej przewinienie jest ewidentne i nie budzi wątpliwości. Organ podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotem kontrolowanego przewozu nie były cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów (kod 12 01 02). Wynika to bezsprzecznie z dokumentacji zdjęciowej i zostało potwierdzone w toku postępowania przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. WIOŚ w Bydgoszczy wyjaśnił, że ocena morfologiczna odpadów dokonana podczas konsultacji telefonicznej na podstawie przesłanych zdjęć oraz informacji zawartych w karcie przekazania odpadów wykazała, że przewożony odpad nie stanowił cząstek i pyłów, tj. rodzaju odpadu określonego kodem 12 01 02 oraz, że stanowi duże części metalowe, najprawdopodobniej poddane wcześniej cięciu, w związku z czym nie mógł on stanowić odpadu w postaci cząstek i pyłów. W opinii DIAS, nawet laik w dziedzinie klasyfikacji odpadów w ramach katalogu odpadów dostrzeże, że znajdujące się na kontrolowanej naczepie pokaźnych rozmiarów stalowe fragmenty, nie stanowią cząstki i pyłów żelaza czy jego stopów. Są to zatem niepodważalne dowody na to, że kontrolowanemu transportowi odpadów nie towarzyszyła karta ich przekazania, a bez znaczenia dla sprawy pozostaje tutaj fakt, że zdaniem kontrolujących były to odpady, które należy klasyfikować do kodu 17 04 05 (odpady z żelaza i stali). Odnosząc się natomiast do wyjaśnień strony dotyczących rodzaju przewożonego odpadu organ stwierdził, że są one sprzeczne i wykluczają się wzajemnie, bowiem w odwołaniu skarżąca twierdzi, że przedmiotem transportu były odpady poamortyzacyjne z firmy samochodowej [...] i ich wytwórcą była firma [...], po czym jako istotny dowód w sprawie skarżąca wskazuje pismo N. S.A. z którego wynika, że firma ta przekazała stronie odpad kwalifikowany do grupy 12 i był to odpad z kształtowania oraz fizycznej i mechanicznej obróbki powierzchni metali i tworzyw sztucznych, a źródłem jego powstania jest zakład produkcyjny do produkcji i obróbki przedmiotów metalowych. Organ wskazał, że nie kwestionuje, iż strona zakupiła od N. S.A. odpad określony kodem 12 01 02 - cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów, z całą pewnością jednak odpad opisany przez N. S.A. w piśmie załączonym do odwołania, nie był odpadem stwierdzonym podczas kontroli stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Wskazuje na to również faktura obejmująca sprzedaż odpadów przez N. S.A. na rzecz strony. W pozycji 1 tej faktury widnieje informacja o parametryzacji odpadu 1-4 mm, co jest całkowicie sprzeczne ze stwierdzonymi dużymi fragmentami metalowymi powstałymi najpewniej w procesie cięcia większych elementów, a nie w procesie obróbki powierzchniowej metali. Zdaniem organu, przewożony odpad nie był ujęty w okazanej do kontroli karcie przekazania odpadu i tym samym strona, działając jako przedsiębiorca realizujący przewóz drogowy odpadów, nie wyposażyła kierowcy wykonującego w jej imieniu transport drogowy odpadów, w dokument wymagany przepisem art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. Nałożona na stronę kara jest skutkiem niedopełnienia obowiązku posiadania dokumentu wymaganego przy przewozie odpadów, za realizację którego odpowiada przewoźnik. Przewożenie odpadów z kartą, czy potwierdzeniem z karty, które obejmuje inny rodzaj odpadów niż znajdujące się na środku transportu, jest równoznaczne z przewożeniem odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. organ wyjaśnił, że wymierzanie kar pieniężnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje możliwości ich miarkowania zarówno organom, jak i sądowi. Z kolei w zakresie nadania przesłanek ograniczających odpowiedzialność wykonującego transport drogowy organ stwierdził, że przesłanki egzoneracyjne wskazane w przepisach art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mają zastosowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji po przytoczeniu przepisów u.t.d. mających zastosowanie w sprawie oraz wskazując na art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów była karta odpadów, przy czym jako rodzaj odpadów w karcie tej powinny być wskazane odpady o kodzie 17 04 05. Bezsprzecznie kierowca nie miał takiej karty. W judykaturze podkreśla się, że podmiot wykonujący transport odpadów winien dysponować dokumentami potwierdzającymi rzeczywisty rodzaj transportowanych odpadów i żądać od podmiotu zlecającego przemieszczanie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów oraz prawidłowego sklasyfikowania według kodów (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 611/21). Przewoźnik nie może wykluczyć tego że odpady, które ma transportować, mogą być wadliwie sklasyfikowane. Zadaniem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą umożliwiały dokonanie sprawdzenia przewożonych odpadów. Dlatego skarżąca nie może zasłaniać się tym, że nie mogła zweryfikować rodzaju przewożonych odpadów. W konsekwencji, biorąc pod uwagę wskazane regulacje prawne, organ zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W ocenie sądu pierwszej instancji, żaden z przypadków wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca nie wykazała obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności, które mogły być podstawą do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i uwolnienia jej od odpowiedzialności. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Opis odpadów przewożonych przez skarżącą znajduje się w protokole kontroli, a ponadto okoliczność, że transportowi nie towarzyszył dokument w postaci potwierdzenia wystawienia karty przekazania odpadów, zawierający prawidłowy dla transportowanych odpadów kod potwierdza: 1) protokół z kontroli drogowej, 2) dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli obrazująca rodzaj przewożonych odpadów, 3) dokonanie – przez pracownika skarżącej – zmiany w karcie przekazania odpadów polegającej na podaniu prawidłowego kodu. W ocenie sądu pierwszej instancji organy wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wszechstronnie rozpatrzony zebrany w wystarczającym stopniu materiał dowodowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przez organ administracji przepisów podniesionych w skardze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konsekwencją czego powinno być uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy i zgromadzonych w nim dowodów, w tym protokołu przesłuchania zawnioskowanego przez Skarżącą świadka, - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi M. S. w sytuacji gdzie z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżona decyzja organu II instancji nie narusza prawa, albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 6 i 8 k.p.a. przez Sąd I instancji polegające na wydaniu sprzecznego z prawem orzeczenia, bowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzję organu l instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymał je w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji wskutek niewłaściwej kontroli decyzji organu II instancji publicznej nie dokonał w przedmiotowej sprawie kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za pomocą posiadanych dowodów, jak i wyjaśnień strony postępowania, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych aspektów rozpatrywanej sprawy, które podniesione zostały przez Skarżącą w skardze do Sądu l instancji, co de facto uniemożliwia merytoryczną ocenę i polemikę z argumentacją Sądu I instancji, w tym pozbawia stronę skarżącą możliwości dokonania kontroli toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy , zwłaszcza że Sąd I instancji nie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonał własnych ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, i de facto nierozpoznanie spraw co istoty, wskutek czego doszło do oddalenia skargi przez Sąd "meritii'’ w sytuacji gdy podniesiono szereg zarzutów w skardze, a do żadnego z nich osobna Sąd I instancji się nie odniósł, co pozbawia Skarżącą możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, II. obrazę przepisów prawa materialnego tj.: - art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14.12.2012 r. "o odpadach" przez Sąd I instancji poprzez nieuzasadnione uznanie, że Skarżąca – M. S. jako transportująca dopuściła się przewozu drogowego odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, w sytuacji gdy okoliczność taka nie miała miejsca albowiem kierowca w trakcie kontroli okazał się wszystkimi niezbędnymi dokumentami, które są wymagane przepisami prawa w tym kartą odpadów, który to dokument ponad wszelką wątpliwość został okazany podczas kontroli, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem organ uznał w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej, że kierowca w ogóle nie posiadał dokumentu, - art. 69 ust. 1a "ustawy o odpadach" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ II instancji prawidło uznał na podstawie op.cit. przepisu prawa, że błędnie wpisany kod w karcie odpadów jest tożsamy z nieposiadaniem karty odpadów przez kierowcę podczas transportu, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie op.cit. przepisu prawa, zgodnie z jego wykładnią językową prowadzi do konstatacji przeciwnych, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem organ w protokole kontroli, a następnie organ II instancji po rozpoznaniu odwołania powinny uznać, że transportująca posiadała kartę odpadów w czasie kontroli, co pozbawiało możliwości nałożenia kary pieniężnej z tego powodu, że transportująca posiadała wymagane przepisami prawa dokumenty niezbędne do zgodnego z prawem wykonania transportu, - art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo zastosował op.cit. przepis prawa, w sytuacji gdy po stronie Skarżącej wobec posiadania wszystkich niezbędnych dokumentów do przewozu drogowego towarów, w tym karty odpadów brak było podstaw do uznania, że naruszyła warunki przewozu drogowe czy obowiązki z niego wynikające , co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem w wyjaśnieniach pisemnych złożonych organowi I instancji i znanych organowi II instancji, Skarżąca wyjaśniła przyczyny i podstawy posiadania w karcie odpadu takiego, a nie innego kodu, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem wskazuje na brak zawinienia Skarżącej, a zatem na brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza że Skarżąca wyjaśniła z jakiego powodu na karcie odpadów widniał taki, a nie inny kod z powołaniem się na okoliczność, że "jedynym podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do nadania odpadom określonego kodu jest wytwórca odpadów", tymczasem M. S. nie była i nie jest wytwórca odpadów i nie może ingerować nadany przez wytwórcę lub przetwórcę odpadu kod BDO, co wyklucza nałożenie kary na Skarżącą w analizowanym przypadku, - obrazę przepisów prawa przez Sąd I instancji sprowadzającą się do zaniechania zbadania zarzutu skargi sprowadzającego się do zarzutu, że organ II instancji błędnie uznał, że organ I instancji zbadał wszystkie okoliczności i przesłanki ograniczające odpowiedzialność Skarżącej w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie nie wziął pod uwagę braku zawinienia Skarżącej, braku wpływu na treść kodu BDO wpisanego do karty odpadu oraz faktu dołożenia wszelkiej staranności w celu wyjaśnienia z podmiotem, od którego odpad był pobierany do transportu przyczyn nadania takiego, a nie innego odpadu, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem stanowiło przesłankę egzoneracyjną wyłączającą możliwość nałożenia na Skarżącą kary grzywny, zwłaszcza w sytuacji gdy kierowca wbrew twierdzeniom organu przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty, w tym kartę odpadu i zwłaszcza w sytuacji gdy to nie Skarżąca nadawała kod BDO, a dodatkowo nie miała wpływu ani możliwości jego zmiany nie będąc wytwórcą ani przetwórcą odpadu, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi w konsekwencji zaniechanie rozpoznania zarzutu skierowanego do decyzji organu II instancji w zakresie przyznania przez organ II instancji słuszności organowi I instancji co do nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącą z tego powodu, że zdaniem organu "nie było rolą organu prawidłowa klasyfikacja odpadów w ramach zaskarżanego rozstrzygnięcia", co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej, w tym organ II i I instancji zobowiązane są do przestrzegania przepisów prawa, a tym samym wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych co jest możliwe jedynie w przypadku rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego co oznacza, co na kanwie analizowanej sprawy nie miało miejsca albowiem Sąd I instancji a priori przyjął ustalony bez kompletnego przeprowadzenia materiału dowodowego przez organy stan faktyczny w sprawie, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. instancji w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 55 k.p.a. oddalenie skargi M. S. wskutek nieuwzględnienia zarzutu bezpodstawnej odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez Skarżącą dowodów ujawniającą się stwierdzeniem organu, że w niniejszym postępowaniu "nie było rolą organu ustalenie prawidłowego kodu BDO, który w niniejszej sprawie winien być nadany" co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem brak wskazania przez organ prawidłowego kodu i przeprowadzenie dowodu z "rozmowy telefonicznej z urzędnikiem WIOŚ" godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a co więcej jest sprzeczne z dyspozycją ustawodawcy obligującą organ do rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem gdyby Sąd I instancji rozpoznał powyższy zarzut, to nie zapadłby wyrok oddalający skargę, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt. 3 lit "f’ u.t.d. w zw. z art. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. "w sprawie katalogu odpadów poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu błędnego uznania przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo zastosował op.cit. przepisy prawa w stosunku do Skarżącej uznając, że w czasie spornego transportu winien być w karcie BDO wpisany kod 17 04 05 , w sytuacji gdy pod pozycją nr 17 op.cit. Rozporządzenia wpisane są "Odpady z budowy, remontów, demontażu obiektów, budowlanych oraz infrastruktury drogowej", w sytuacji gdy organ I instancji nie uwodnił ani takiego charakteru odpadów, ani takiego ich pochodzenia, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem transportowane przez Skarżącą odpady z całą pewnością nie pochodziły z budowy, remontów i demontażu infrastruktury, na co w odwołaniu wskazywała Skarżąca wyjaśniając i składając stosowne wnioski dowodowe, że odpady te miały charakter odpadów po amortyzacyjnych z firmy samochodowej [...], - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust.1la Ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a sprowadzającą się do nieuwzględnienia zarzutu, że nie ma racji uznania, że organ I i II instancji uznając, że przewożenie odpadów z kartą odpadów , w której wpisany jest niewłaściwy kod jest tożsame z brakiem karty odpadów, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem wskutek nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania doszło do oddalenia przez Sąd skargi na decyzję organu II instancji, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji, tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji uwzględnienia zarzutu Skarżącej zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ I i II instancji źródła pochodzenia odpadu celem nadania mu prawidłowego kodu, w sytuacji gdy organy administracji publicznej miały obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia zwłaszcza że organ II stopnia może w każdym czasie zmienić czy uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez wydanie stosownego postanowienia, czego jednak nie uczyniono albowiem mimo stosowanych wniosków dowodowych ani organ I instancji ani organ II instancji nie przesłuchał nawet pracownika WIOŚ czy kontrolerów na fakty dotyczące przedmiotu transportu, źródła pochodzenia odpadów czy innych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu nieprawidłowego uznania przez organ II instancji w ślad za organem I instancji, że dowodem w sprawie była "rozmowa telefoniczna kontrolera z pracownikiem WIOŚ", w sytuacji gdy katalog środków dowodowych wymieniony został w op.cit. przepisie prawa i nie wymienia się w nim rozmów telefonicznych, zwłaszcza że rozmowa nie została utrwalona i nie wiadomo czy zdjęcia z kontroli zostały kiedykolwiek przesłane do organu, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem pozostaje w opozycji do podstawowych reguł postępowania dowodowego, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezkrytyczne uznanie za wiarygodny i wystarczający do nałożenia kary pieniężnej dowód w postaci nieutrwalonej rozmowy telefonicznej i notatki potwierdzającej konsultację z pracownikiem WIOŚ, w sytuacji gdy notatka nie może stanowić dowodu w sprawie ani zastępować dowodu z przesłuchania czy dokumentu, zwłaszcza że Skarżąca składała stosowne wnioski dowodowe, - obrazę przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. art. 145 p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu Skarżącej co do nieuwzględnienia przez organ II instancji wniosków dowodowych Skarżącej w postaci wniosku o przesłuchanie T. N. (kierowcę) na fakty czy podczas kontroli okazał kartę BDO, czy miała miejsce jakaś konsultacja telefoniczna z WIOŚ, czy pominięcia przesłuchania M. S., M. P., zaniechanie przeprowadzenia dowodu z załączonych w poczet materiału dowodowego dokumentów w postaci faktur, dokumentu WZ, karty przekazania odpadów, zaniechanie wykonania przez organ wniosku o zwrócenie się do N. Sp. z o.o. o wyjaśnienia i dokumenty, (vide wniosek z 21.09.2023 r.), co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem wskutek tych uchybień dowodowych organów i nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej doszło do niesłusznego oddalenia zasadnej skargi przez Sąd I instancji gdyż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, naruszono zasadę prawdy materialnej, - obrazę przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji tj. art. 92c u.t.d. w zw. z art. 87 ust. 3 u.t.d.. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przewoźnik ponosi odpowiedzialność za każde naruszenie prawa nawet jak ma ono charakter niezawiniony, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia op. cit. przepisu prawa prowadzi do uznania na kanwie niniejszej sprawy, że nawet jakby doszło do naruszenia prawa poprzez błędne wpisanie kodu BDO, to M. S. nie można przypisać wpływu na naruszenie prawa albowiem ani Skarżąca ani je pracownicy, ani jej kierowca nie mieli wpływu na nadanie numeru kodu BDO gdyż podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za nadanie kodu BDO w karcie BDO jest wytwórca odpadku lub przetwórca odpadu, a M. S. nie wytwarzała odpadu ani go nie przetwarzała, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem gdyby organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i wykonał wnioski dowodowe skarżącej to nie miałby by wątpliwości, że Skarżąca nie miała prawa nadawać kodu BDO ani ingerować w jego treść gdyż nie od niej odpad pochodził, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji DIAS w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia przepisów u.t.d. uznał że nie narusza ona prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko jest błędne, bowiem sąd nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej z których wynikało, że to nie ona lecz wytwórca odpadów jest zobowiązany do prawidłowego wypełnienia kary odpadów i należytego ich sklasyfikowania, a zatem skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Skarżąca zarzuciła, że zarówno organy jak i sąd nie dokonały prawidłowej klasyfikacji przewożonych odpadów. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organów, jakoby błędnie wpisany kod w karcie odpadów jest tożsamy z nieposiadaniem kary odpadów, jak również oparcie ustaleń faktycznych o nieudokumentowaną rozmowę telefoniczną z pracownikiem WIOŚ. Skarżąca wskazała także na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nieprawidłowe dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji przez sąd pod względem zgodności z prawem. W ramach zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania, najdalej idącym był ten wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony samodzielnie w pkt I tiret 6 oraz powiązany z naruszeniem innych przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. w pkt I tiret 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej sąd pierwszej instancji pominął istotne aspekty rozpatrywanej sprawy podniesione przez skarżącą w skardze do sądu, co pozbawiło ją możliwości dokonania kontroli rozumowania sądu i polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 273/22, CBOSA). Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Możliwe jest więc zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił zasadniczą oś sporu, odnoszącą się z jednej strony do braku podstaw do pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności za brak dokumentu potwierdzającego rzeczywisty rodzaj przewożonych odpadów, z drugiej zaś do zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika za stwierdzone naruszenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku skarżącej, sąd pierwszej instancji dokonał wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając że organy wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów użytych przez sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętych ustaleń i kierunku wykładni oraz zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc, to że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne albo też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia. Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na sposób ich sformułowania przez autora skargi kasacyjnej, gdzie wielokrotnie przewija się zarówno art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 p.p.s.a. (bez bliższego sprecyzowania jednostek redakcyjnych tejże regulacji) w powiązaniu z szeregiem przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe zarzuty należy rozpoznać łącznie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie żaden z ww. przypadków nie miał miejsca. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że zawierają one przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Wynikający z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez sąd pierwszej instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie powyższy przepis nie może pozostawać w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., który reguluje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. do uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że uzupełniające postępowanie dowodowe, które może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek sąd administracyjny ograniczone zostało do dowodów z dokumentów, a takim dowodem niewątpliwie nie jest przesłuchanie zawnioskowanego przez skarżącą świadka. Podkreślić również należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżąca nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Podobnie należało ocenić zarzut odnoszący się do art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt I tiret 7 petitum skargi kasacyjnej poprzez niedokonanie przez sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych. Jak wskazano powyżej, sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych a jedynie, wykonując funkcje kontrolną działalności administracji publicznej, ocenia czy organy ten stan faktyczny prawidłowo ustaliły i zastosowały przepisy prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty odnoszące się do naruszenia szeregu przepisów k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) sprowadzające się do błędnego przyjęcia przez sąd, że organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej jego oceny. Skarżąca wskazuje przede wszystkim na nieustalenie źródła pochodzenia odpadu celem nadania mu prawidłowego kodu, oparcie rozstrzygnięcia o treść rozmowy telefonicznej i notatki urzędowej z pracownikiem WIOŚ, nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów odnoszących się do rodzaju przewożonego odpadu, co doprowadziło do sytuacji w której nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i naruszono zasadę prawdy materialnej. Powyższe zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują usprawiedliwienia. Podkreślić należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Jednocześnie w myśl art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, który w całości podzielił ustalenia DIAS i wyrażonej przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Podkreślić należy, że z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, co znajduje oparcie w protokole kontroli drogowej oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli, wynika że rodzaj rzeczywiście przewożonych odpadów nie odpowiadał tym ujętym w karcie przekazania odpadów – z dokumentacji wynikało, że transport obejmuje odpady o kodzie 12 01 02 – tj. cząstki i pyły z żelaza oraz jego stopów, podczas gdy z dokonanych przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ustaleń wynikało, że ujawnione odpady stanowiły duże części metalowe, najprawdopodobniej poddane wcześniej cięciu. Zasadnie zatem organy uznały, że przewożony odpad nie mógł stanowić odpadu w postaci cząstek i pyłów. Nadmienić należy, że protokół kontroli drogowej z [...] marca 2023 r. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem zgodnie z tym przepisem stanowi dowód tego, co zostało w nim przez organy państwowe w zakresie ich działania urzędowo stwierdzone. Kierowca nie wniósł zastrzeżeń co do przebiegu i ustaleń kontroli drogowej, skarżąca zaś nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów mogących potencjalnie stanowić przeciwdowód, w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a., podważający treść protokołu z kontroli drogowej. Dodatkowo wskazać należy, że wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organów gromadzenia materiału dowodowego nie jest nieograniczony i bezwzględny. Obciąża on organy tylko do chwili uzyskania pewności co do stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja strony podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2483/21, CBOSA). Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12, CBOSA). Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (zob. wyroki NSA: z 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16; z 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10; z 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97). Zauważyć również należy, że zakres postępowania dowodowego oraz ustaleń faktycznych organów w przedmiotowej sprawie był wyznaczony przesłankami wynikającymi z art. 87 ust. 3 i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742). Wystarczającym ustaleniem dla pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności było zatem wykazanie, że skarżąca wykonywała transport drogowy odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, co niewątpliwie w sprawie organy wykazały. Nie ma zatem istotnego znaczenia dla sprawy skąd pochodziły odpady, kto był ich wytwórcą czy też jaki powinien być prawidłowy kod przewożonych odpadów – istotne było jedynie to, że ujawnione w trakcie kontroli drogowej odpady nie odpowiadały kodowi ujętemu w karcie odpadów tj. 12 01 02 – tj. cząstki i pyły z żelaza oraz jego stopów okazanej przez kierowcę wykonującego przewóz w imieniu skarżącej, co w sprawie zostało prawidłowo wykazane przez organy. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 78 k.p.a. (bez sprecyzowania przez skarżącą jednostki redakcyjnej powyższego przepisu) dotyczące nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów, bowiem nie odnosiły się one do okoliczności mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą ustaleń faktycznych nie była nieutrwalona rozmowa telefoniczna i notatka potwierdzająca konsultację z pracownikiem WIOŚ, lecz protokół z kontroli drogowej wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną, z których niewątpliwie wynika, że przewożone odpady nie były cząstkami i pyłami z żelaza i jego stopów lecz były to duże części metalowe, najprawdopodobniej poddane wcześniej cięciu. Powyższe znalazło potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] marca 2024 r. z którego wynika, że ocena morfologiczna odpadów dokonana przez funkcjonariuszy KAS w trakcie kontroli drogowej kwestionująca rodzaj odpadu jako sklasyfikowany do kodu 12 01 02 była prawidłowa bowiem przewożony odpad nie mógł stanowić odpadu w postaci cząstek i pyłów. W konsekwencji należy uznać, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżąca swoim działaniem naruszyła art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) w zw. z 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d. – dopuściła do wykonywania przewozu drogowego odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 7 i art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach podniesionych w pkt II tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Skarżąca formę naruszenia art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach określiła jako "nieuzasadnione uznanie, że skarżąca (...)", zaś art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że (...)". Tak sformułowane zarzuty nie są zarzutami błędnej wykładni, nie zarzucono bowiem naruszenia żadnych dyrektyw interpretacyjnych i nie zrzucono, że doszło do wadliwej interpretacji, a w konsekwencji przyjęcia błędnego rozumienia wskazanych przepisów. Druga z form naruszenia prawa materialnego dotyczy jego niewłaściwego zastosowania. Ta postać odnosi się do etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej określonego stanu faktycznego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należy zatem zakwalifikować jako zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w konkretnej sprawie jest kwestią braku korelacji między stanem faktycznym a zastosowaną normą prawa materialnego. Może to być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego albo skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych wad łącznie. Oznacza to, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych. Do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli skarżąca neguje ustalenia faktyczne, to dla wykazania niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (nieadekwatnego względem rzeczywistego stanu faktycznego) powinna podważyć te ustalenia faktyczne, a skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania co do niewłaściwego ustalenia w sprawie stanu faktycznego, byłaby z kolei przesłanką do uznania, że w konwekcji doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego podniesionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a zatem brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów ustawy o odpadach. Stosownie do art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach kierujący środkiem transportu, którym są transportowane odpady, jest obowiązany posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym. Zatem karta odpadów powinna zawierać dane zgodne ze stanem rzeczywistym, a jeżeli tak nie jest, nie może stanowić dokumentu potwierdzającego rodzaj przewożonych odpadów. Z akt sprawy wynika, że kierowca wykonujący w imieniu skarżącej transport odpadów okazał do kontroli dokumenty – m.in. kartę przekazania odpadów w formie wydruku z systemu BDO w której niezgodnie ze stanem rzeczywistym był opisany rodzaj przewożonego odpadu pod kodem 12 01 02 – cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów. Dopiero w wyniku podjętych czynności kontrolnych i stwierdzonych nieprawidłowości pracownik skarżącej dokonał zmiany w karcie przekazania odpadów poprzez wprowadzenie prawidłowego kodu, co pozwoliło na dalszy transport odpadów. Przyjąć zatem należało, że podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów ustawy o odpadach nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 92c w zw. z art. 87 ust. 3 u.t.d. (również bez dokładnego sprecyzowania przez autora skargi kasacyjnej jednostki redakcyjnej ww. przepisu, jednakże z uwagi na treść zarzutu oraz jego uzasadnienia NSA uznał, że dotyczy on art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.) poprzez ich błędną wykładnię podkreślić należy, że art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1257/06). W związku tym badanie świadomości i stosunku przedsiębiorcy do danego naruszenia prawa jest co do zasady bez znaczenia dla możliwości wymierzenia kary. Brak jego winy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Wyłączenie tej odpowiedzialności jest możliwe tylko w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zgodnie z którym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Za prawidłową należy przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której uwolnienie się od odpowiedzialności za naruszenie warunków przewozu może mieć miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, niespodziewanych, wyjątkowych, których profesjonalny podmiot zarządzający transportem przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, przy czym ową miarę staranności należy oceniać biorąc pod uwagę specyfikę działalności transportowej, wysokie wymagania stawiane w związku z prowadzeniem tej działalności (por. np. wyroki NSA z: 13 października 2022 r. sygn. akt II GSK 761/19, 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 203/20, czy z 5 września 2023 r. sygn. akt II GSK 647/20, CBOSA). Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1462/18, CBOSA). Ponieważ określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy odnoszą się wyłącznie do sytuacji wyjątkowych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu najwyższej staranności nie był w stanie przewidzieć, a co za tym idzie nie miał wpływu na ich powstanie, należy stwierdzić, iż ustalone w rozpoznawanej sprawie okoliczności naruszenia polegającego na niezgodnym ze stanem faktycznym wpisie w karcie przekazania odpadów rodzaju przewożonych odpadów, nie mogły stanowić o zasadności zastosowania w tej sprawie tego przepisu. Okoliczności, na które powoływała się skarżąca – nieprawidłowe wpisanie kodu przez podmiot wytwarzający odpad i brak zawinienia skarżącej w tym zakresie - nie stanowiły bowiem okoliczności nadzwyczajnych, uzasadniających twierdzenie, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia i że naruszenie to nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności. Nałożona na skarżącą przez organ kara w wysokości 10.000 zł na postawie art. 92a ust. 1 i 7 ustawy oraz Ip. 4.7. załącznika nr 3 do u.t.d., związana była z wykonywaniem transportu odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach. W zakresie wymierzenia skarżącej tej kary dostrzec należy, że stosownie do treści art. 87 ust. 3 u.t.d. wykonujący przewóz drogowy winien posiadać m.in. dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Przewoźnik wykonujący transport odpadów winien zatem dysponować dokumentami potwierdzającymi rzeczywisty rodzaj transportowanych odpadów i żądać od podmiotu zlecającego przemieszczanie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów oraz ich prawidłowego sklasyfikowania poszczególnymi kodami. Przewoźnik nie może przy tym wykluczyć, że odpady, które ma transportować, mogą być wadliwie sklasyfikowane przez podmiot zlecający transport i dlatego powinien zagwarantować sobie możliwość sprawdzenia zgodności przewożonych odpadów z otrzymanymi dokumentami. Podmiot wykonujący transport odpadów powinien zatem tak zorganizować swoją pracę, by kierowca wykonujący przewóz w jego imieniu miał możliwość ustalenia, jakiego rodzaju odpady przewozi i zweryfikowania odnoszących się do kodów przewożonych odpadów wpisów w karcie przekazania odpadów. Należy przy tym zauważyć, że w okolicznościach tej sprawy, wobec niespornego ustalenia, że odpady wpisane w karcie przekazania odpadów stanowiły cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów natomiast faktyczne przewożone były inne odpady – duże części metalowe, poddane wcześniejszemu cięciu, stwierdzenie różnicy nie wymagało szczególnej wiedzy specjalistycznej i było możliwe przez odpowiednio przeszkolonego kierowcę. Przyjęcie stanowiska, że transport odpadów wadliwie sklasyfikowanych może powodować wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na to, że został wyposażony w niewłaściwe dokumenty, mogłoby prowadzić do daleko idących, wprost niebezpiecznych skutków. Przewoźnik mógłby zawsze zasłaniać się tym, że skoro to nadawca dokonał załadowania niewłaściwego towaru lub też wprowadził błędne kody oznaczające rodzaj przewożonego odpadu, to bez jakichkolwiek konsekwencji może taki przewóz wykonać (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 611/21, CBOSA). Końcowo wskazać należy, że wymykają się spod kontroli instancyjnej zarzuty szczegółowo opisane w pkt II tiret 3, 4, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej z powodu ich nieprawidłowego sformułowania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem w pkt II titecie 3 autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 93 ust. 1 u.t.d., który to przepis wskazuje formę nałożenia kary pieniężnej i organ właściwy do wydania decyzji, podczas gdy uzasadnienie zarzutów odnosi się zupełnie do innych kwestii, nie związanych w żaden sposób z treścią zarzuconego przepisu. Z kolei w pkt II tirecie 4 autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów, których naruszenia miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, poprzestając na ogólnych sformułowaniach odnoszących się do przesłanek odpowiedzialności skarżącej i przesłanek tę odpowiedzialność ograniczającą. Natomiast w pkt II tirecie 7 i 8 skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, mimo odniesienia się do art. 87 ust. 1 pkt 3 lit f u.t.d. w zw. z art. 4.7 (powinno być lp. 4.7) załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach, które przepisy mają charakter materialnoprawny a nie procesowy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a.