II GSK 231/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1789/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz P. S. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1789/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że P. S. posiadał świadectwo kwalifikacji UAVO wraz z uprawnieniami: podstawowym, ważnym do 14 lipca 2022 r. oraz dodatkowymi – UAV W dniu [...] stycznia 2021 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął, nadany [...] stycznia 2021 r. pocztą wniosek skarżącego o dokonanie konwersji wspomnianego świadectwa kwalifikacji. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonał konwersji świadectwa kwalifikacji skarżącego na dokumenty potwierdzające kompetencje pilota bezzałogowego statku powietrznego obejmujące potwierdzenie zaliczenia szkolenia i zdania egzaminu online, uprawniające do wykonywania operacji w kategorii otwartej w podkategorii A1 i podkategorii A3, ważne do dnia 1 marca 2026 r., certyfikat kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego, uprawniający do wykonywania operacji w kategorii otwartej w podkategorii A2, ważny do dnia 1 marca 2026 r., certyfikat wiedzy teoretycznej i potwierdzenie ukończenia szkolenia praktycznego, uprawniający do wykonywania operacji w kategorii szczególnej w zakresie NSTS-01, ważny do dnia 2 grudnia 2023 r. Decyzja ta nie posiada uzasadnienia, bo organ uznał, że uwzględnia ona w całości żądanie strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że konwersja, oprócz dokumentów wymienionych w decyzji, powinna obejmować także certyfikat wiedzy teoretycznej i potwierdzenie ukończenia szkolenia praktycznego, uprawniający do wykonywania operacji w kategorii szczególnej w zakresie NSTS-02, ważny do dnia 2 grudnia 2023 r. oraz STS-01, ważny od dnia 2 grudnia 2021 do dnia 1 grudnia 2026 r. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej "k.p.a." i art. 21 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/947 z 24 maja 2019 r. w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych (Dz.U.L.152.45) – zwanego dalej "rozporządzeniem 2019/947". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że konwersja świadectw kwalifikacji bezzałogowych statków powietrznych UVAO dokonywana jest na podstawie art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947 oraz wytycznych nr 25 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie sposobów wykonywania operacji przy użyciu systemów bezzałogowych statków powietrznych w związku z wejściem w życie rozporządzenia 2019/947. Zdaniem organu wniosek skarżącego o dokonanie konwersji w zakresie nieuwzględnionym w decyzji pierwszoinstancyjnej był spóźniony. Obowiązywał bowiem w tym zakresie termin prawa materialnego, wynikający z art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2019/947 i przedłużony o 6 miesięcy przez art. 15zzzh ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARRS-CoV-2 (Dz. U. poz. 737). Upływał on w ostatnim dniu ważności uprawnienia, którego konwersji domagał się skarżący, tj. dnia 14 stycznia 2021 r. Organ przyjął, że przed jego upływem skarżący obowiązany był złożyć stosowny wniosek. W tej sprawie żądanie do organu wpłynęło 15 stycznia 2021 r. i dlatego nie można było dokonać konwersji uprawnień, które już wygasły. W ocenie organu materialny charakter terminu wykluczał to, by stosować doń kodeksowe reguły obliczania terminów, w szczególności art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. We wniesionej na powyższą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie momentu wszczęcia postępowania jako chwili wpływu wniosku do organu, wadliwe niezastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności i równego traktowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że decyzja nie narusza prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, choć organ nie ustrzegł się pewnych uchybień procesowych. Sąd podkreślił, że przepis art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947 adresowany jest do państw członkowskich Unii Europejskiej i obliguje on właściwe organy krajowe do dokonania konwersji świadectw kwalifikacji na uprawnienia ważne w całej Unii, w terminie do dnia 1 stycznia 2022 r. Przepis ten statuuje bezwzględnie określoną powinność, niewymagającą żadnej inicjatywy uprawnionego. Dlatego też niezasadne były te argumenty zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do obowiązku skarżącego wystosowania wniosku w określonym terminie. W tej sprawie wszczęcie postępowania nie wymagało inicjatywy strony, choć jej wykluczało. Jednakże konwersja świadectwa kwalifikacji, jak wynika art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947, dotyczyć może jedynie świadectw istniejących. Nie mogło zatem żądanie skarżącego doprowadzić do przekształcenia uprawnień w zakresie NSTS-02 oraz STS-01, bo te wygasły z dniem 14 stycznia 2021 r. Wszczęcie postępowania przed tą datą sytuacji tej zmienić nie mogło, bo organ nie mógłby przekształcić świadectwa, którego termin upłynął. Nie można także przyjąć, że termin ważności przysługujących skarżącemu świadectw został przedłużony z mocy art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2019/947. W ocenie Sądu przepis ten określa maksymalny termin obowiązywania uprawnień krajowych, ale nie modyfikuje terminów końcowych, które upływają wcześniej. Innymi słowy, skoro ważność świadectwa kwalifikacji upłynęła z dniem 14 stycznia 2021 r., to nie było podstaw do dokonania jego konwersji. Przepisy te są jasne i nie wymagały rozstrzygania istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Brak było też podstawy do powołania się na normę kolizyjną wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. z tego powodu, że jej hipoteza ograniczona jest do przepisów nakładających obowiązek bądź ograniczających lub odbierających uprawnienie. W tej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca, bo skarżący ubiegał się o konwersję uprawnienia, które już mu nie przysługiwało. Nie doszło więc do naruszenia unormowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania jednostki do organu. Organ prowadził postępowanie w sposób rzetelny, podejmując uzasadnione czynności procesowe, a – poza nieistotnymi dla rozstrzygnięcia mankamentami – wykładnia prawa materialnego i jego zastosowanie były prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył P.S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie: - prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 z dnia 24 maja 2019 r. w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych (Dz. Urz. EU.L Nr 152, str. 45) przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że zezwolenia udzielone operatorom bezzałogowych systemów powietrznych, certyfikaty pilota bezzałogowego statku powietrznego i oświadczenia składane przez operatorów bezzałogowych systemów powietrznych lub równoważna dokumentacja, wydane na podstawie prawa krajowego, zachowują ważność do dnia 1 stycznia 2022 r. i do tego dnia mogą podlegać konwersji; - przepisów postępowania, a to art. 61 § 3 k.p.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie przepisu, który stanowi podstawę do ustalenia daty, od której winno liczyć się datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie przez skarżącego, podczas gdy w tym przedmiocie winien mieć zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.; - przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenie, a to: - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia działań w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela; - art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzyganie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; - art. 8 § 1 k.p.a. przez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie podejmowanie z urzędu wymaganych prawem czynności, nie kierowanie się zasadami proporcjonalności i równego traktowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mo gło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw do przekształcenia uprawnień w zakresie NSTS-02 oraz STS-01, o których przekształcenie w związku z wnioskiem o konwersję świadectwa kwalifikacji UAVO strona wystąpiła wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2021 r.), albowiem wygasły one z dniem 14 stycznia 2021 r. Organ administracji publicznej nie mógł więc, zdaniem Sądu I instancji, przekształcić uprawnień – i dokonać tym samym konwersji świadectwa kwalifikacji w pełnym zakresie wynikającym z treści żądania wniosku – skoro uprawnienia dodatkowe UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg nie istniały, albowiem już wygasły, a art. 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/947 określa maksymalny termin obowiązywania uprawnień krajowych i nie modyfikuje terminów końcowych, które upływają wcześniej. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W punkcie wyjścia, tytułem koniecznych uwag wprowadzających i zarazem systematyzujących, za uzasadniony – w relacji do stanowiska Sądu I instancji oraz podważającego jego zgodność z prawem stanowiska strony skarżącej – trzeba uznać wniosek, że istota spornej w sprawie kwestii dotyczy po pierwsze – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na stanowisko prezentowane w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 4) oraz w odpowiedzi na stanowiącą jego konsekwencję argumentację strony skarżącej (s. 3 oraz s. 7 – 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej) – trybu dokonywania konwersji świadectwa kwalifikacji operatora bezzałogowego statku powietrznego używanego w celach innych niż rekreacyjne lub sportowe (UAVO), zaś po drugie, możliwości, a zarazem dopuszczalności przekształcenia uprawnień w zakresie NSTS-02 oraz STS-01 i dokonania konwersji świadectwa kwalifikacji w pełnym zakresie wynikającym z treści żądania wniosku, a mianowicie również w zakresie uprawnień dodatkowych UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg, którymi legitymowała się strona skarżąca i ważnych na podstawie prawa krajowego do dnia 14 stycznia 2021 r. Odnosząc się do pierwszej spośród wymienionych kwestii – jest ona stawiana, zarówno na gruncie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych przez jego błędną wykładnię, jak i na gruncie zarzutów naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. – wymaga przypomnienia, że z przywołanego przepisu rozporządzenia unijnego, który jest przepisem dostosowującym, albowiem przedmiot jego regulacji dotyczy dostosowania zezwoleń, oświadczeń i certyfikatów krajowych do wymogów unijnych, wynika, że zezwolenia udzielone operatorom systemów bezzałogowych statków powietrznych, certyfikaty kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego i oświadczenia składane przez operatorów systemów bezzałogowych statków powietrznych lub równoważna dokumentacja, wydane na podstawie prawa krajowego, zachowują ważność do dnia 1 stycznia 2022 r. (ust. 1 art. 21) oraz, że do dnia 1 stycznia 2022 r. państwa członkowskie dokonują konwersji – zgodnie z niniejszym rozporządzeniem – istniejących certyfikatów kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego oraz swoich zezwoleń dla operatorów systemów bezzałogowych statków powietrznych oraz oświadczeń złożonych przez tych operatorów bądź równoważnej dokumentacji, w tym wydanych do wspomnianej daty (ust. 2 art. 21). Z treści, istoty oraz funkcji przywołanej regulacji prawnej, najogólniej rzecz ujmują wynika, że dotyczy ona zachowania na określonych nią warunkach, określonych nią kompetencji oraz uprawnień, które – co siłą rzeczy jest oczywiste – na podstawie prawa krajowego zostały już pierwotnie przyznane określonym podmiotom (zob. art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia). Za oczywiste trzeba więc uznać, że zachowanie (utrzymanie, potwierdzenie) określonych kompetencji oraz uprawnień, które pierwotnie na podstawie prawa krajowego zostały przyznane określonym podmiotom, na określonych warunkach, w tym rzecz jasna na określony okres ich ważności i aktualności – a ściślej rzecz ujmując ich konwersja, to jest jeszcze innymi słowy mówiąc, ich przekształcenie, odnowa, czy też zastąpienie – aby mogło nastąpić, siłą rzeczy wymagało inicjatywy ze strony legitymujących się nimi podmiotów manifestujących w tenże właśnie sposób wolę ich zachowania i korzystania z nich na podstawie przekształconych świadectw kwalifikacji. Tym samym, za nie mniej oczywiste trzeba uznać to, że zamanifestowanie tego aktu woli musiało zmaterializować się w pochodzącym od zainteresowanego podmiotu – to jest, adresata decyzji, którą (pierwotnie) przyznano i wydano świadectwo kwalifikacji UAVO – wniosku o wszczęcie postępowanie w sprawie konwersji świadectwa kwalifikacji operatora bezzałogowego statku powietrznego (UAVO), a więc innymi słowy, w sprawie, której przedmiot – najogólniej rzecz ujmując – dotyczył zachowania (utrzymania, potwierdzenia, przekształcenia, odnowy) na warunkach określonych przywołanym rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 2019/947 pierwotnie przyznanych i istniejących uprawnień oraz kompetencji. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do powyższego podkreślić, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym – co trzeba zaakcentować – przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397), a jeżeli expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Powyższe nakazuje więc stanowczo podważyć zasadność stanowiska Sądu I instancji, a mianowicie, że "[...] wszczęcie postępowania nie wymagało inicjatywy strony, choć rzecz jasna jej nie wykluczało", a w konsekwencji zakwestionować osadzoną na jego gruncie argumentację skargi kasacyjnej zmierzającą do wykazania, że konwersja świadectwa kwalifikacji operatora bezzałogowego statku powietrznego nie wymagała wniosku strony i powinna była nastąpić w postępowaniu wszczętym z urzędu przez uprawniony organ administracji publicznej. W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że postępowanie w sprawie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych, nie jest wszczynane z urzędu przez organ administracji publicznej, lecz jest inicjowane wnioskiem strony, to jest adresata decyzji przyznającej świadectwo kwalifikacji UAVO, które podlega przekształceniu (konwersji) w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego rozporządzenia unijnego – tym samym, w rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 21 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 oraz naruszenia przepisów art. 7, art. 7a. i art. 8 k.p.a. w sposób taki, jak wskazywany w skardze kasacyjnej. Przedstawione wnioski nie pozostają bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności i trafności stanowiska strony skarżącej prezentowanego w odniesieniu do drugiej spośród spornych w sprawie kwestii, a mianowicie możliwości i zarazem dopuszczalności przekształcenia uprawnień w zakresie NSTS-02 oraz STS-01 i dokonania konwersji świadectwa kwalifikacji w pełnym zakresie wynikającym z treści żądania wniosku, to jest również w zakresie uprawnień dodatkowych UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg, którymi legitymowała się strona skarżąca i ważnych do dnia 14 stycznia 2021 r. Podkreślając w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, że art. 21 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 jest przepisem o charakterze dostosowującym – o czym mowa była już powyżej – w odniesieniu do istoty aktualnie omawianej kwestii spornej, nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z intencji prawodawcy unijnego, które aż nadto jasno i wyraźnie zostały wyrażone w pkt 24 wprowadzenia do wymienionego rozporządzenia. Mianowicie, prawodawca unijny za uzasadnione uznał, że "Aby zapewnić prawidłowe wdrożenie niniejszego rozporządzenia, należy przewidzieć odpowiednie środki przejściowe. W szczególności państwom członkowskim i zainteresowanym stronom należy zapewnić wystarczająco dużo czasu na dostosowanie swoich procedur do nowych ram regulacyjnych, zanim niniejsze rozporządzenie zacznie być stosowane." W świetle tak określonego celu, za czas konieczny, niezbędny oraz wystarczający na dostosowanie procedur krajowych do nowych ram regulacyjnych, prawodawca unijny uznał czas od dnia 31 grudnia 2020 r. – to jest poczynając od określnej w art. 23 ust. 1 wymienionego rozporządzenia daty jego stosowania – do dnia 1 stycznia 2022 r. Tym samym, jak wynika z powyższego, na gruncie wymienionego rozporządzenia został ustanowiony roczny okres dostosowawczy. Co przy tym istotne, konsekwencją tak określonych reguł dostosowujących jest to, że do dnia 1 stycznia 2022 r. zachowywały swoją ważność zezwolenia udzielone operatorom systemów bezzałogowych statków powietrznych, certyfikaty kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego i oświadczenia składane przez operatorów systemów bezzałogowych statków powietrznych lub równoważna dokumentacja, wydane na podstawie prawa krajowego (ust. 1 art. 21). W świetle treści przywołanej regulacji prawnej za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że wszystkie wydane na podstawie prawa krajowego zezwolenia i certyfikaty – w związku z potrzebą ich konwersji (przekształcenia), czy też, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, w związku z potrzebą ich dostosowania do wymogów unijnych – o ile były ważne i aktualne w dacie 31 grudnia 2020 r., zachowywały swoją ważność i aktualność nie dłużej, niż do dnia 1 stycznia 2022 r. Tak więc, dla potrzeb ustalenia zakresu zastosowania omawianego elementu mechanizmu dostosowującego istotne znaczenie miała data wyznaczająca termin ważności i aktualności wymienionych zezwoleń i certyfikatów w relacji do daty, od której było stosowane wymienione rozporządzenie unijne. Innymi słowy, jeżeli czas ważności przyznanych na podstawie prawa krajowego zezwoleń oraz certyfikatów był dłuższy, niż do dnia 1 stycznia 2022 r., to z tym dniem – zgodnie z omawianą regułą dostosowującą – zezwolenia i certyfikaty te wygasały bez względu na wynikający z prawa krajowego termin ich ważności i aktualności, jeżeli natomiast termin ten upływał w dacie następującej po dniu 31 grudnia 2020 r. (art. 26 ust. 1), lecz przed dniem 1 stycznia 2022 r., to zachowywały one swoją ważność i aktualność do końca omawianego okresu dostosowującego, a mianowicie, właśnie do dnia 1 stycznia 2022 r. Tak określone konsekwencje zastosowania omawianego elementu mechanizmu dostosowującego obejmowały więc swoim zakresem uprawnienia dodatkowe UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg, którymi legitymowała się strona skarżąca, które na podstawie prawa krajowego były ważne i aktualne do dnia 14 stycznia 2021 r., a więc do dnia który następował po dacie, od której miało zastosowanie rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2019/947. Wbrew więc – prezentowanemu w ślad za organem administracji – stanowisku Sądu I instancji, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istota oraz funkcje art. 21 ust. 1 przywołanego unijnego rozporządzenia wykonawczego wyrażały się w biegunowo odmiennych konsekwencjach, niż przyjęto w zaskarżonym wyroku (zob. s. 4 jego uzasadnienia). Stanowisku temu – niezależnie od dotychczas przedstawionych – należy przeciwstawić i ten argument, że uwzględniając znaczenie daty wystąpienia przez stronę skarżącą z wnioskiem o konwersję świadectwa kwalifikacji operatora bezzałogowego statku powietrznego (15 stycznia 2021 r.) w relacji do daty, od której wymienione rozporządzenie miało zastosowanie (31 grudnia 2020 r.), niweczyłoby ono – gdyby uznać je za uzasadnione – nie dość, że wszystkie konsekwencje wynikające z potrzeby "zapewnienia odpowiednich środków przejściowych" poprzez "zapewnienie państwom członkowskim i zainteresowanym stronom wystarczająco dużo czasu na dostosowanie swoich procedur do nowych ram regulacyjnych", to również – wbrew potrzebie uwzględniania racjonalności działań prawodawczych – czyniłoby wręcz niemożliwym skorzystanie przez stronę skarżącą z okresu dostosowawczego ustanowionego na gruncie przywołanego rozporządzenia unijnego. Zestawiając bowiem wymienione daty – 15 stycznia 2021 r. w relacji do 31 grudnia 2020 r., z których nota bene wynika, że strona skarżąca bardzo szybko wystąpiła ze stosownym żądaniem – okazałoby się, że wyznaczony datą do dnia 1 stycznia 2022 r. okres dostosowawczy zostałby pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia – adresatem konsekwencji wynikających z ust. 1 art. 21 wskazanego rozporządzenia w żadnym stopniu, ani też zakresie nie mogłaby bowiem być strona skarżąca, ani też inne podmioty znajdujące się w sytuacji rodzajowo podobnej – co nie korespondowałoby z wolą prawodawcy unijnego, który na gruncie art. 21 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, aż nadto stanowczo przyjął, że zezwolenia udzielone operatorom systemów bezzałogowych statków powietrznych, certyfikaty kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego i oświadczenia składane przez operatorów systemów bezzałogowych statków powietrznych lub równoważna dokumentacja, wydane na podstawie prawa krajowego, zachowują ważność do dnia 1 stycznia 2022 r. W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc przyjąć, że jeżeli uprawnienia dodatkowe UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg, którymi legitymowała się strona skarżąca, nie utraciły swojej ważności i aktualności przed datą 31 grudnia 2020 r. – na podstawie prawa krajowego były one bowiem ważne i aktualne do dnia 14 stycznia 2021 r. – to zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 i ustanowionym na jego gruncie elementem mechanizmu dostosowującego, zachowywały swoją aktualność i ważność do dnia 1 stycznia 2022 r., co innymi słowy oznacza, że do tej też daty nie wygasały, a co więcej, że nie wygasły one w dacie 14 stycznia 2021 r. Jeżeli tak, to w korespondencji do przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymienione uprawnienia dodatkowe podlegały również i temu elementowi mechanizmu dostosowującego, o którym mowa w ust. 2 art. 21 przywołanego rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że do dnia 1 stycznia 2022 r. państwa członkowskie dokonują konwersji – zgodnie z niniejszym rozporządzeniem – istniejących certyfikatów kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego oraz swoich zezwoleń dla operatorów systemów bezzałogowych statków powietrznych oraz oświadczeń złożonych przez tych operatorów bądź równoważnej dokumentacji, w tym wydanych do wspomnianej daty. Zestawiając treść ust. 1 i ust. 2 art. 21 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że skoro wydane na podstawie prawa krajowego zezwolenia i certyfikaty miały podlegać konwersji (przekształceniu) do dnia 1 stycznia 2022 r., to miało to dotyczyć aktualnych i ważnych zezwoleń i certyfikatów, a mianowicie po pierwsze, zezwoleń i certyfikatów z okresem ważności dłuższym, niż do dnia 1 stycznia 2022 r., które – zgodnie z regułą dostosowującą z ust. 1 art. 21 – po tym dniu wygasały, albowiem mogły zachować swoją ważność właśnie do dnia 1 stycznia 2021 r., a po drugie, zezwoleń i certyfikatów, których ważności i aktualność wygasała dopiero po dniu 31 grudnia 2020 r., lecz przed dniem 1 stycznia 2022 r., a które swoją ważność i aktualność zachowywały na podstawie ust. 1 art. 21 przywołanego rozporządzenia do końca określonego nim okresu dostosowującego, a mianowicie do dnia 1 stycznia 2022 r. W tej mierze bowiem, za nie bez znaczenia – niezależnie od dotychczas przedstawionych – trzeba uznać i ten argument, że na gruncie ust. 2 art. 21 dotyczącego konwersji (przekształcenia, a tym samym dostosowania certyfikatów i zezwoleń) mowa jest o "istniejących certyfikatach i zezwoleniach", a więc o takich, które – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – istniały oraz były ważne i aktualne w dacie, od której miało zastosowanie rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2019/947, co siłą rzeczy oznacza, że podlegały one regule dostosowującej, o której mowa w ust. 1 art. 21 tego rozporządzenia. Z punktu widzenia przedstawionego powyżej zakresu stosowania omawianej regulacji dostosowującej, o rzeczywistych intencjach prawodawcy unijnego trzeba również wnioskować na podstawie konwencji językowej, którą operuje on na gruncie art. 21 wymienionego rozporządzenia. Mianowicie, art. 21 ust. 1 stanowi – co trzeba podkreślić – "o zachowaniu ważności do dnia 1 stycznia 2022 r. wydanych na podstawie prawa krajowego zezwoleń i certyfikatów". Wymieniony przepis prawa nie stanowi więc – co należy szczególnie zaakcentować – o utracie ich ważności do dnia 1 stycznia 2022 r., co gdyby miało miejsce oznaczałoby, że zakres zastosowania tak określonego mechanizmu dostosowującego byłby inny i ograniczałby się tylko i wyłącznie do tych certyfikatów i zezwoleń, których termin ważności i aktualności wygasał, według prawa krajowego, po dniu 1 stycznia 2022 r. Podważając więc zasadność stanowiska Sądu I instancji – a co za tym idzie stanowiska organu administracji – z pozycji argumentu odnoszącego się do treści oraz funkcji przywołanej regulacji unijnej (w tym jej funkcji ochronnej), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienionej konwersji (przekształceniu, a co za tym idzie dostosowaniu), mogły podlegać również i podlegały wymienione powyżej uprawnienia dodatkowe, o konwersję który wystąpiła strona skarżąca. Na podstawie art. 21 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wykonawczego i ustanowionego na jego gruncie mechanizmu dostosowującego zachowywały one bowiem swoją ważność i aktualność w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w ich przedmiocie i nie wygasły w dacie wyznaczonej prawem krajowym, to jest w dniu 14 stycznia 2021 r., jak w ślad za organem administracji publicznej przyjął to Sąd I instancji. Ich ważność i aktualność w dacie orzekania przez organ administracji publicznej wynikała z funkcji ochronnej mechanizmu dostosowującego, o którym mowa art. 21 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego, o której – w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów – trzeba wnioskować również na podstawie oceny charakteru terminu, którym na jego gruncie operuje prawodawca unijny. Mianowicie, z woli prawodawcy unijnego, w zakresie objętym przedmiotem regulacji rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 jego celem było kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, w sposób, o którym mowa była powyżej. Miał on więc tym samym charakter prawnomaterialny, co oznacza, że to dopiero wraz z jego upływem i tym samym wraz z upływem wyznaczonego nim okresu dostosowawczego następowało wygaśnięcie spornych w sprawie uprawnień i kompetencji materialnoprawnych, a mianowicie uprawnień dodatkowych UAV˂ 5 kg oraz UAV (MR) ˂ 25 kg oraz niemożność uzyskania na podstawie prawa krajowego kompetencji i uprawnień im podobnych. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów za usprawiedliwiony należało więc uznać zarzut błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/947 w zakresie odnoszącym się do zrekonstruowania przez Sąd I instancji konsekwencji wynikających z ustanowionego na jego gruncie mechanizmu dostosowującego. Jednocześnie, argumenty te przekonują o braku zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 61 § 3 k.p.a. i art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a., albowiem nie mają one zastosowania do terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, a to z uwagi na jego charakter. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji wymienionego organu i powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione oceny prawne. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 7