VI SA/Wa 1789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie konwersji dokumentu potwierdzającego kompetencje operatora bezzałogowego statku powietrznego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] marca 2021 r. w przedmiocie konwersji świadectwa kwalifikacji na dokumenty potwierdzające kompetencje pilota bezzałogowego statku powietrznego dla P. S.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej "k.p.a." i art. 21 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/947 z 24 maja 2019 r. w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych (Dz.U.L.152.45) – zwanego dalej "rozporządzeniem 2019/947". Decyzję wydano w następujących okolicznościach. P. S. posiadał świadectwo kwalifikacji UAVO wraz z uprawnieniami: podstawowym, ważnym do [...] lipca 2022 r. oraz dodatkowymi – UAV We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że konwersja, oprócz dokumentów wymienionych w decyzji, powinna obejmować także certyfikat wiedzy teoretycznej i potwierdzenie ukończenia szkolenia praktycznego, uprawniający do wykonywania operacji w kategorii szczególnej w zakresie NSTS-02, ważny do [...] grudnia 2023 r. oraz STS-01, ważny od [...] grudnia 2021 do [...] grudnia 2026 r. Wydając zaskarżoną decyzję organ wyjaśnił, że konwersja świadectw kwalifikacji bezzałogowych statków powietrznych UVAO dokonywana jest na podstawie art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947 oraz wytycznych nr 25 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 31 grudnia 2020 r. w sprawie sposobów wykonywania operacji przy użyciu systemów bezzałogowych statków powietrznych w związku z wejściem w życie rozporządzenia 2019/947. Zdaniem organu wniosek skarżącego o dokonanie konwersji w zakresie nieuwzględnionym w decyzji pierwszoinstancyjnej był spóźniony. Obowiązywał bowiem w tym zakresie termin prawa materialnego, wynikający z art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2019/947 i przedłużony o 6 miesięcy przez art. 15zzzh ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARRS-CoV-2 (Dz. U. poz. 737). Upływał on w ostatnim dniu ważności uprawnienia, którego konwersji domagał się skarżący, tj. 14 stycznia 2021 r. Organ przyjął, że przed jego upływem skarżący obowiązany był złożyć stosowny wniosek. W tej sprawie żądanie do organu wpłynęło 15 stycznia 2021 r. i dlatego nie można było dokonać konwersji uprawnień, które już wygasły. W ocenie organu materialny charakter terminu wykluczał to, by stosować doń kodeksowe reguły obliczania terminów, w szczególności art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. We wniesionej na powyższą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie momentu wszczęcia postępowania jako chwili wpływu wniosku do organu, wadliwe niezastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności i równego traktowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, choć organ nie ustrzegł się pewnych uchybień procesowych. Wyjaśnić należy, że przepis art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947 adresowany jest do państw członkowskich Unii Europejskiej. Obliguje on bowiem właściwe organy krajowe do dokonania konwersji świadectw kwalifikacji na uprawnienia ważne w całej Unii, w terminie do [...] stycznia 2022 r. Przepis ten statuuje bezwzględnie określoną powinność, niewymagającą żadnej inicjatywy uprawnionego. Z tego powodu za wadliwe należy uznać te argumenty zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do obowiązku skarżącego wystosowania wniosku w określonym terminie. W tej sprawie wszczęcie postępowania nie wymagało inicjatywy strony, choć rzecz jasna jej wykluczało. Oceny tej nie może zmienić treść wytycznych, na które powołał się organ, bo wytyczne jako akt wewnętrzny nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania o obowiązkach jednostki. Uwagi te jednak nie czynią decyzji wadliwej na tyle, by należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, dlatego że organ zasadnie odmówił skarżącemu dokonania konwersji w kwestionowanym przez niego zakresie. Konwersja świadectwa kwalifikacji, jak wynika z jednoznacznie brzmiącego art. 21 ust. 2 rozporządzenia 2019/947 dotyczyć może jedynie świadectw istniejących. Nie mogło zatem żądanie skarżącego doprowadzić do przekształcenia uprawnień w zakresie NSTS-02 oraz STS-01, bo te wygasły, jak trafnie ustalił organ z dniem 14 stycznia 2021 r. Wszczęcie postępowania przed tą datą sytuacji tej zmienić nie mogło, bo organ nie mógłby przekształcić świadectwa, którego termin upłynął. Nie można także przyjąć, że termin ważności przysługujących skarżącemu świadectw został przedłużony z mocy art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2019/947. W ocenie Sądu przepis ten określa maksymalny termin obowiązywania uprawnień krajowych, ale nie modyfikuje terminów końcowych, które upływają wcześniej. Innymi słowy, skoro ważność świadectwa kwalifikacji upłynęła z dniem [...] stycznia 2021 r., to nie było podstaw do dokonania jego konwersji. Przepisy te są jasne i nie wymagały rozstrzygania istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Sięganie z kolei po normę kolizyjną wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. nie byłoby uzasadnione także z tego powodu, że jej hipoteza ograniczona jest do przepisów nakładających obowiązek bądź ograniczających lub odbierających uprawnienie. W tej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca, bo skarżący ubiegał się o konwersję uprawnienia, które już mu nie przysługiwało. Nie można także zgodzić się ze skarżącym co do tego, że doszło do naruszenia unormowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania jednostki do organu. Organ prowadził postępowanie w sposób rzetelny, podejmując uzasadnione czynności procesowe, a – poza nieistotnymi dla rozstrzygnięcia mankamentami – wykładnia prawa materialnego i jego zastosowanie były prawidłowe. Nie narusza też decyzja interesu społecznego ani słusznego interesu obywatela, o których stanowi art. 7 k.p.a., bo nieprzyznanie skarżącemu żądanego uprawnienia odbyło się na postawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa unijnego. Korzystanie z przysługującej organowi władzy publicznej nie nosiło znamion nadużycia prawa i nie godziło w dobra wyższej wartości niż bezpieczeństwo w ruchu lotniczym. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brakuje wprawdzie rozważań odnoszących się do tego zagadnienia, ale we wniosku o wszczęcie postępowania skarżący nie wskazał, że domaga się przekonwertowania także tych uprawnień, które już wygasły. Zasadnie zatem przyjęto, że decyzja uwzględnia żądanie w całości i jako taka – w myśl art. 107 § 4 k.p.a. – nie wymaga uzasadnienia. Nie nasuwają też wątpliwości wywody zaskarżonej decyzji, odnoszące się do wykładni art. 61 § 3 k.p.a., bo istotnie termin prawa materialnego nie może podlegać swoistemu wydłużeniu, do czego umocowuje art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ale nie miały one znaczenia w tej sprawie. Jak już bowiem wyjaśniono, wszczęcie postępowania nie wymagało wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.