II GSK 2809/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1843/16 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną.

I. Wyrokiem z dnia 30 marca 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1843/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi M. M.– w pkt 1 uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2016r. i poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania. II. M. M. został wpisany na listę aplikantów radcowskich uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] października 2012r. Odbywając II rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2014, nie zaliczył go z uwagi na uzyskanie negatywnych ocen z kolokwium z prawa karnego, postępowania karnego, prawa karnego skarbowego, postępowania karnoskarbowego, kodeksu wykroczeń, postępowania w sprawach o wykroczenia. Powtarzając ten rok w 2015r., ponownie nie uzyskał jego zaliczenia z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej liczby nieobecności. Aplikant uzasadniając swoje nieobecności pracą zawodową, złożył wniosek o zaliczenie roku szkoleniowego 2015. Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez kierownika szkolenia, a następnie po złożeniu przez zainteresowanego dodatkowych wyjaśnień negatywnie rozpoznany przez Radę w oparciu o § 7 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Zgodnie z tym przepisem praca zawodowa wykonywana przez aplikanta nie może bowiem zwalniać z wypełnienia obowiązków aplikanta ani naruszać wymogów wynikających z zasad etyki zawodowej. Wskutek tego, aplikant kolejny raz nie zaliczył roku szkoleniowego i nie ukończył aplikacji radcowskiej w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. postanowiła, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 233), zwanej ustawą o radcach prawnych, skreślić M. M. z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Wskazała, że M. M. nie ukończył aplikacji w ustawowym terminie, a podjęta na tej podstawie uchwała Rady ma charakter decyzji związanej. Utrzymując w mocy tę uchwałę – Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wskazało, że obecna treść regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VI1/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej nie została zakwestionowana przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Żadne z postanowień tego regulaminu nie wskazuje na okoliczności usprawiedliwiające nieukończenie aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie. Taką okolicznością nie jest w szczególności powtarzanie roku spowodowane jego niezaliczeniem związanym z uzyskaniem negatywnej oceny z kolokwium. Rozpoczynając aplikację radcowską w dniu 1 stycznia 2013r., aplikant winien ukończyć ją z dniem 31 grudnia 2015r. W tym terminie strona nie ukończyła aplikacji. Za wadliwy uznało pogląd, że zgoda na powtarzanie roku, stanowić miała usprawiedliwienie dla niezaliczenia roku. Brak jest przepisów z których można byłoby wywodzić takie usprawiedliwienie. III. Uwzględniając skargę M. M. na te uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych – Sąd I instancji stwierdził, że powtarzanie roku przez aplikanta nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niezakończenie aplikacji w terminie ustawowym, a jednocześnie okoliczności uzasadniającej skreślenie skarżącego z listy aplikantów. Już sam fakt, że organ zgodził się na powtarzanie roku oznaczało, że skarżący nie ukończy aplikacji w ustawowym terminie trzech lat, tj. do dnia 31 grudnia 2015r. Zasadniczym jednak problemem w tej sprawie, którym w ogóle nie zajęły się organy jest kwestia, czy skarżący usprawiedliwił przyczyny przekroczenia dopuszczalnego limitu nieobecności w roku szkoleniowym. W piśmie z dnia 4 marca 2016r., skarżący wyjaśniał, że w roku szkoleniowym 2015r. był przypisany do grupy C1, odbywającej zajęcia szkoleniowe w siedzibie Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w czwartki od godziny 15 do 20. Regulamin aplikacji radcowskiej przewidywał limit dopuszczalnej liczby nieobecności w wymiarze 18 godzin szkoleniowych z 78 godzin szkoleniowych w zakresie prawa karnego przewidzianych w ramach powtarzania tego przedmiotu w 2015r. Powyższy limit został przekroczony przez skarżącego o dodatkowe 6 jednostek godzinowych (45 min), które składają się na 1 dzień nieobecności w dniu 14 maja 2015r. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego zajęcia w ramach grupy C1 w 2015r. co do zasady (zgodnie z ustalonym z góry harmonogramem szkoleniowym) odbywały się między godzinami 15 a 20. W dniu 14 maja 2015r. wyjątkowo zajęcia odbyły się w godzinach przedpołudniowych, tj. w godzinach pracy skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że tego dnia uczestniczył w bardzo ważnym zadaniu, powierzonym mu przez pracodawcę w ramach prac zespołu inspekcyjnego, które, zgodnie z oświadczeniem przełożonego (załączone zostało do pisma skarżącego), mógł wykonać wyłącznie osobiście bez możliwości zastąpienia skarżącego przez innego członka zespołu. Ponadto skarżący podkreślił, że pracodawca udzielił mu zgody na odbywanie aplikacji radcowskiej w godzinach pracy w piśmie z dnia 12 lutego 2015r. Praca zatem wbrew zarzutom Rady nie stanowiła przeszkody w odbywaniu przez skarżącego aplikacji, a jedynie była źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny. Jeżeli jak twierdzi skarżący rzeczywiście doszło do zmiany harmonogramu zajęć w czasie trwającej aplikacji, nie może to zdaniem Sądu wywoływać negatywnych skutków wobec aplikantów, którzy pracując zawodowo z wyprzedzeniem zobowiązani są planować rozkład pracy i zajęć aplikacyjnych. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności jako decydujące dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie zostały przez orzekające w sprawie organy w ogóle wyjaśnione. W aktach sprawy brak rozstrzygnięcia Rady rozpatrującej na podstawie § 28 ust. 3 regulaminu, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego, w tym stanowiska Rady co do przyczyn nieobecności skarżącego na zajęciach w dniu 14 maja 2015r. co spowodowało przekroczenie dopuszczalnej liczby nieobecności. Opinia kierownika szkolenia sprowadza się natomiast do stwierdzenia, że przekroczono limit dopuszczalnych nieobecności o 6 godzin. IV. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] ze względu na przyjęcie, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie oceniły całego materiału dowodowego oraz nie odniosły się do całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, podczas gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony prawidłowo przy wszechstronnym zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wynika z niego jednoznacznie, że M. M. nie ukończył aplikacji radcowskiej w ustawowym terminie bez usprawiedliwionej przyczyny, co stanowi podstawę skreślenia z listy aplikantów zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] wskutek przyjęcia, że decyzja organu II instancji w zasadzie pozbawiona jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia i nie spełnia wymagań co do treści uzasadnienia wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania, mimo, że organ należycie uzasadnił rozstrzygnięcie w kontekście brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, wykazując zaistnienie okoliczności określonych tym przepisem, ustosunkował się do zarzutów odwołania oraz odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazując na przytoczone podstawy wniesienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego. rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych oraz przyjmując za jego podstawę faktyczną niewyjaśnienie przez organy okoliczności, czy przekroczenie w dniu 14 maja 2015r. przez aplikanta limitu dopuszczalnych nieobecności było - jak twierdzi - wynikiem nagłej (i wbrew regulaminowi odbywania aplikacji) zmiany harmonogramu zajęć w trakcie trwającej aplikacji. W konsekwencji tej zmiany w tym dniu aplikant nie mógł z uwagi na wykonywane w godzinach przedpołudniowych obowiązki wziąć udział w tych zajęciach. Sąd podniósł również, że aplikant uzyskał zgodę pracodawcy na odbywanie aplikacji w godzinach pracy, co jego zdaniem dowodzi, iż praca zawodowa nie stanowiła przeszkody w odbywaniu tej aplikacji. Zdaniem Sądu I instancji nagła zmiana harmonogramu zajęć w trakcie już trwającej aplikacji nie może wywoływać negatywnych skutków dla aplikantów, którzy pracując zawodowo z wyprzedzeniem zobowiązani są planować rozkład pracy i zajęć aplikacyjnych. Sąd I instancji dostrzegł również, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Rady rozpoznającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym stanowiska co do przyczyn nieobecności aplikanta na zajęciach w dniu 14 maja 2015r. Z tym stanowiskiem zaskarżonego wyroku należy się zgodzić. W istocie bowiem doszło w sprawie do zarzucanego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organy. Z § 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 regulaminu aplikacji wynika wprost, że rada w drodze uchwały podjętej przed rozpoczęciem roku szkolnego ustala roczne plany szkoleń dla każdego roku szkolnego oraz przepisy porządkowe odbywania zajęć; a plan szkolenia obejmuje w szczególności podział aplikantów na grupy szkoleniowe, jeśli jest on uzasadniony realizacją celu szkolenia oraz programem aplikacji; oraz harmonogram zajęć aplikantów w roku szkoleniowym uwzględniający podział na grupy. Zasadnie więc Sąd I instancji podnosi, iż w tej sprawie konieczne było zbadanie podnoszonej przez skarżącego okoliczności, czy nagła niedozwolona regulaminem zmiana harmonogramu zajęć w jednym dniu szkolenia mogła spowodować, iż przekroczył on bez własnej winy limit dopuszczalnych nieobecności. Przekroczenie tego limitu zaś zostało przyjęte - co niesporne - jako podstawa faktyczna nie zaliczenia aplikantowi powtarzanego drugiego roku aplikacji, co wobec twierdzeń aplikanta i treści regulaminu musi budzić sprzeciw. Wymaga też ustalenia, czy owa zmiana harmonogramu zajęć nastąpiła w trybie określonym § 15 ust. 5 regulaminu. Niezgodne z prawem działania organu nie mogą być poczytywane na niekorzyść skarżącego, co stanowi warunek praworządnego działania organów państwa. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż skarżący z powodu niezaliczenia kolokwium z szeroko rozumianego prawa karnego powtarzał drugi rok aplikacji. Regulamin dopuszczał bowiem powtarzanie jeden raz roku szkolnego w § 28 pkt 4, oraz przewidywał w § 19 pkt 2 sankcję w postaci skreślenia aplikanta z listy w razie niezaliczenia więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. Skoro zatem regulamin dopuszczał powtarzanie roku, a organy właściwej Izby Radców Prawnych wyraziły na to zgodę, to nie sposób z samej tej okoliczności wywodzić, iż przekroczył on termin zakończenia aplikacji. Nie można też przyjąć by w takiej sytuacji aplikant powtarzający rok mógł dotrzymać ustawowego trzyletniego terminu zakończenia aplikacji. W takiej sytuacji przy ustalaniu terminu zakończenia aplikacji przez aplikanta należy mieć na uwadze fakt wyrażenia zgodny na powtarzanie roku. Jednakże powyższe przyczyny uchylenia poddanych kontroli sądowoadministracyjnej uchwał organów, zwłaszcza wobec przyjęcia za podstawę zaskarżonego wyroku również art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, nie są - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia przez te organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy istoty sporu, a sprowadzającego się do ogólnej tezy, że aplikant – wobec niezakończenia aplikacji w terminie bez usprawiedliwionej przyczyny, o czym stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych – powinien być skreślony z listy aplikantów. Sąd I instancji nie zawarł jednak wskazówek co do kierunku prawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przez organy Sąd I instancji obowiązany był również uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Zakres postępowania dowodowego wyznacza wszak wynikająca z tego ostatniego przepisu norma materialnoprawna. Konieczna była więc ocena zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji w kontekście zawartego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych zwrotu "niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2". Ocena materiału dowodowego jest dokonywana w świetle tej przesłanki. Z dotychczasowego stanowiska organów wynika zaś, że skreślenie aplikanta z listy aplikantów następuje w razie nieukończenia aplikacji w terminie, rozumianym jako termin trzyletni, a powtarzanie roku spowodowane niezaliczeniem roku związanym z uzyskaniem negatywnej oceny z kolokwium nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej nieukończenie aplikacji w terminie. Zdaniem organów zgoda na powtarzanie roku nie stanowi zatem usprawiedliwienia dla niezakończenia aplikacji w trzyletnim terminie. To stanowisko organu odwoławczego – czego nie wyeksponował Sąd I instancji – nie jest prawidłowe. Niesporne w tej sprawie jest bowiem, że skarżący uzyskał, co dopuszczał regulamin aplikacji, zgodę na powtarzanie drugiego roku aplikacji. Nie jest więc uprawnione wiązanie – jak to przyjął organ - niezakończenia aplikacji w ustawowym terminie z niezaliczeniem roku z powodu negatywnej oceny z kolokwium. W tej sprawie natomiast – co wymaga wyeksponowania – skarżący, powtarzając drugi rok aplikacji, nie zaliczył go z uwagi na uznanie przez Radę, że przekroczył on dopuszczalny limin nieobecności. A zatem to w kontekście tej okoliczności organy obowiązane były rozważyć zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych przesłankę "bez usprawiedliwionej przyczyny". Recz jednak w tym, że okoliczność przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnego limitu nieobecności w zajęciach, spowodowana niedozwoloną i nagłą zmianą terminu zajęć w jednym dniu szkolenia, nie została wyjaśniona przez organy, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić wskazówkę co do stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w zakresie usprawiedliwienia przyczyn niezakończenia przez skarżącego aplikacji w ustawowym terminie trzech lat. A zatem organy obowiązane będą ustalić przyczyny przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnego limitu nieobecności na zajęciach w kontekście podnoszonej przez niego okoliczności zmiany godzin zajęć niezgodnie z regulaminem aplikacji, a następnie dokonać ich oceny w aspekcie przesłanki braku usprawiedliwienia przyczyn niezakończenia aplikacji w terminie, mając przy tym na uwadze fakt, że wyrażenie zgody na powtarzanie danego roku i jego powtarzanie przez aplikanta jest w tej sprawie obojętne dla zaistnienia przesłanki nieukończenia aplikacji w terminie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.