II GSK 490/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 269/22 w sprawie ze skargi O. S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2022 r. nr BP.501.1365.2021.1001.OP8.240790 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2022 r., (sygn. akt II SA/Op 269/22) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lipca 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0303/15/21 w sprawie ze skargi O. S.A. w O. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2022 r., nr BP.501.1365.2021.1001.OP8.240790 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika: 1. Decyzją z 15 lipca 2021 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej przywołany jako: "Organ I instancji") nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm., dalej przywołana jako: "ustawa", "u.t.d."), polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy i art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 s. 1, dalej: "rozporządzenie nr 165/2014"), a także na podstawie ustaleń kontroli ujętych w protokole nr WITD.DI.P.VIII0303/181/21 z dnia 26 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że 26 czerwca 2021 r. w miejscowości [...] do kontroli został zatrzymany autobus [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M.Ż.. W trakcie kontroli Organ I instancji ustalił - po analizie danych zapisanych w tachografie – że 25 czerwca 2021 r. w godzinach 15:00-15:31 ww. kierowca prowadził pojazd bez karty kierowcy z miejscowości [...] do miejscowości [...] przez 31 minut, pokonując w tym czasie odcinek 14,04 km ze średnią prędkością 27,18 km/h. W związku z analizą przebytej przez pojazd drogi, prędkości z jaką poruszał się pojazd i łącznego czasu jazdy bez włożonej do urządzenia rejestrującego karty Organ I instancji wykluczył możliwość poruszania się pojazdu po bazie przedsiębiorstwa lub po innym wyłączonym z zakresu stosowania rozporządzenia terenie. Wobec powyższego stwierdził naruszenie dotyczące niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, sankcjonowane w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, za które ustawodawca przewidział karę w wysokości 5000 zł. 2. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") decyzją z 7 lipca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia wskazał, że Spółka nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a tylko takie stanowią podstawę do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ II instancji wskazał, że ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę obowiązek przeprowadzania regularnych kontroli czasu pracy i właściwego użytkowania urządzeń rejestrujących swoich pracowników. Tymczasem Spółka w trakcie postępowania wyjaśniła, że miały już miejsce nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków przez innych kierowców, w związku z tym przeprowadzała szkolenia. Zatem wyjaśnienia o przeprowadzanych szkoleniach oraz systemie dyscyplinowania kierowców nie znajdują uzasadnienia, skoro do naruszeń dochodzi w dalszym ciągu, co potwierdza protokół kontroli w sprawie. Ponadto Organ II instancji podkreślił, że z zeznań kierowcy wynika, że nie wiedział, iż ma rejestrować czas pracy. Nadto wskazał, że Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie okoliczności, które mogłyby ją uwolnić od odpowiedzialności. Organ II instancji uznał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 92b ustawy, ponieważ ustawodawca daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Takich naruszeń nie stwierdzono podczas kontroli. Organ II instancji wskazał również, że lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której kierowca w czasie wykonywania przewozu wyloguje swoją kartę kierowcy w celu dokończenia przewozu. W niniejszej sprawie kierowca po zmianie pojazdu i rozpoczęciu nowego przejazdu w ogóle nie zalogował swojej karty kierowcy. Przewóz ten nie był wykonywany na linii regularnej do 50 km, a tym samym kierowca miał obowiązek prawidłowo rejestrować swoje aktywności na karcie. 3. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 30 grudnia 2022 r. orzekł na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.) Zdaniem WSA stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i Organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu. Niemniej w ocenie Sądu I instancji Organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, sankcjonowanego w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy. WSA wskazał, że naruszenie sankcjonowane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy zalicza się do grupy naruszeń lp. 6.2., tj. wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Naruszenie to musi wynikać z działania strony, tj. podjęcia przez przedsiębiorcę lub kierowcę czynności skutkujących nieprawidłowym działaniem tachografu lub bezpośrednio wpływających na zapis danych rejestrowanych przez tachograf. Tak więc z tego typu naruszeniem będziemy mieli do czynienia w sytuacji podjęcia czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, a nie w przypadku bezczynności, czyli braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie za pomocą różnych środków czy sposobów, aby zakłócić poprawność jego funkcjonowania. Zdaniem WSA z okoliczności sprawy nie wynika, aby doszło do jakiejkolwiek manipulacji przez kierowcę w działanie tachografu, skutkującej niezarejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności. Raport danych z tachografu 25 czerwca 2021 r. potwierdza jedynie, że kierowca prowadził pojazd bez włożonej karty kierowcy. Innymi słowy, w realiach sprawy niewłaściwa obsługa nie dotyczyła ingerencji w działanie tachografu, ale nieuprawnionego niewłożenia przez kierowcę karty do tachografu. Nie można więc w tym przypadku mówić, zdaniem WSA, o naruszeniu określonym w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, gdzie wyraźnie mowa jest o ingerencji w działanie tachografu, ale o sytuacji opisanej w lp. 6.3. załącznika nr 3 do ustawy, który to przepis dotyczy naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu, w tym pkt 19 - sankcjonujący niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2000 zł. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ II instancji zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ II instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 92a ust. 1, ust 5, ust 7 ustawy w zw. z lp. 6.2.1. w zw. z lp. 6.3. załącznika nr 3 do ustawy. skutkujące uchyleniem decyzji Organu II instancji poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachowanie kierowcy (jazda bez włożonej karty) nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika 3 do ustawy, a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie zasad i warunków tachografu lp. 6.3. załącznika nr 3 do ustawy, podczas, gdy z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że kierujący pojazdem nie stosował swojej karty kierowcy od początku wykonywania przejazdu przez, co nie rejestrował swoich aktywności, zatem nie mogło być to zachowanie zakwalifikowane jako któreś z naruszeń opisanych w lp. 6.3. 6. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 7. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli i oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jakiej dokonał Sąd I instancji. 8. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. 9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego ze skargi kasacyjnej, w którym Organ wskazał na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachowanie kierowcy polegające na niewłożeniu przez kierowcę swojej karty do tachografu podczas przejazdu, nie wypełniało dyspozycji naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie zasad i warunków tachografu Ip. 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie powołanego naruszenia i wskazuje, że znajduje ono także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 38/23, z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1087/22; odmiennie wyrok NSA z 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 275/24). Z dokonanych ustaleń nie wynika, by doszło do jakiejkolwiek manipulacji w działanie urządzenia, które skutkowało niezarejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności. Ta bowiem nie została w ogóle włożona przez kierowcę do urządzenia rejestrującego. W sprawie niewłaściwa obsługa nie dotyczyła ingerencji w działanie tachografu, ale wadliwego użycia (braku użycia) karty kierowcy. Działanie to spowodowało ukrycie rzeczywistego czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynków kierowcy. Organ zaklasyfikował je jako naruszenie opisane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., które ujęte zostało w ramach lp. 6.2. załącznika nr 3 do ustawy, odnoszącego się do sytuacji wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Naruszenie określone w lp. 6.2.1. dotyczy zaś niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Przywołana regulacja, co wynika z samego opisu naruszenia dotyczy sytuacji, w której dochodzi do fizycznej i faktycznej ingerencji w działanie tachografu, a więc takiej nim manipulacji poprzez jego odłącznie lub niewłaściwą obsługę, skutkiem której jest nierejestrowanie aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Mamy tu zatem do czynienia z zamierzonym działaniem kierowcy, którego rzeczywista interakcja z tachografem powoduje błędne jego działanie (w tym niedziałanie przez odłączenie/wyłączenie) i nierejestrowanie jednego, kilku lub wszystkich parametrów jakie powinny być zapisywane za pomocą tachografu w związku w wykonywanym przejazdem 10. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że stwierdzone naruszenie nie mieściło się w dyspozycji naruszenia opisanego w powołanym lp. 6.2.1. Kierowca nie umieszczając swojej karty kierowcy w slocie tachografu nie dokonał bowiem jakiejkolwiek ingerencji w jego działanie. Opisane naruszenie stanowiło pasywne zachowanie kierowcy, które nie spowodowało niewłaściwej obsługi lub odłączenia tachografu. Stwierdzone podczas kontroli działania kierowcy, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, odpowiadało natomiast sytuacjom opisanym w w lp. 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d. odnoszącym się do naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu, za które ustawodawca przewidział kary pieniężne od 50 do 3.000 zł., w odróżnieniu od naruszeń opisanych w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 5.000 zł. 11. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl