II GSK 568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4117/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr BP.502.130.2023.0155.BD2.391957 w przedmiocie kary pieniężnej za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 września 2023 r. sygn. VI SA/Wa 4117/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.F. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 13 kwietnia 2023 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 stycznia 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 120 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 23 września 2022 r. na drodze ekspresowej S5, na wysokości miejscowości T. zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr rej. [...], 2-osiowej naczepy marki D-Tec o nr rej. [...] i 3-osiowej przyczepy marki D-Tec o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował K.O., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem skrobi ziemniaczanej umieszczonej w dwóch kontenerach 20-stopowych w imieniu M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Przebieg kontroli utrwalono w protokole z 23 września 2022 r. Organ I instancji decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., działając na podstawie 140aa ust. 1a i art. 140ab ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej: p.r.d.), nałożył na skarżącego karę w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie. Następnie decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Podstawę decyzji stanowił m.in. art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1a, 3a pkt 1, art. 140ab ust. 3 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych z 23 maja 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 629). Organ odwoławczy wskazał, że w dniu kontroli ww. zespołem pojazdów strona wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem dwóch kontenerów 20-stopowych, w których umieszczona była skrobia ziemniaczana. Rodzaj przewożonego ładunku został ustalony w toku kontroli jako podzielny. Zespół pojazdów został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o nr METEOR-E-064. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy nacisków osi, także szczegółowo opisanych w decyzji oraz naruszenie rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów o 22,60 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 56,50 %), bowiem dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła do 40 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych, pojazd nienormatywny, który przekracza co najmniej jedną z następujących wielkości: 1) długość pojazdu - 23,00 m, 2) szerokość - 3,20 m, 3) wysokość - 4,50 m, 4) masa całkowita - 60 t – powinien być pilotowany przez jeden pojazd wykonujący pilotowanie. W trakcie kontroli stwierdzono, że ww. zespół pojazdów nie był pilotowany przez jeden pojazd, czego konsekwencją było nałożenia kary pieniężnej, bowiem zgodnie z treścią art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1a, ustala się w wysokości 3 000 zł - za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie. Zdaniem organu, w przypadku naruszenia obowiązku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie stosownego zezwolenia organ stwierdzający naruszenie podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d. i stosuje wobec podmiotu wykonującego przejazd sankcje z art. 140ab ust. 1 p.r.d., podczas gdy naruszenie w zakresie pilotowania pojazdu stwierdza się w decyzji wydanej na podstawie art. 140aa ust. 1a p.r.d. i wymierza karę w oparciu o art. 140aa ust. 3a p.r.d., przy czym w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia w pilotowaniu pojazdu, karę nakłada się bądź to na podmiot wykonujący przejazd, bądź to na podmiot wykonujący pilotowanie. GITD wyjaśnił, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oraz obowiązku zapewnienia właściwej liczby pojazdów pilotujących, jakkolwiek odpowiedzialność ponosić będzie ten sam podmiot (podmiot wykonujący przejazd), to jednak nie wystąpi tożsamość przedmiotowa sprawy, albowiem nadal będziemy mieli do czynienia z dwoma odmiennymi podstawami prawnymi rozstrzygnięcia i odrębnymi obowiązkami podmiotu wykonującego przejazd. Organ podniósł również, że strona nie udowodniła okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu decyzji I i II instancji, a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło w do naruszenia przez organ przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego. Pomiary zespołu pojazdów dokonane zostały w sposób prawidłowy, z użyciem wag do tego przeznaczonych, legitymujących się odpowiednimi certyfikatami – świadectwami wzorcowania i świadectwem legalizacji ponownej z odpowiednią datą ważności, a także zgodnie z instrukcją producenta. Zdaniem WSA zarzuty podniesione przez skarżącego, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem ustalenia poczynione w toku kontroli zostały zawarte w protokole stanowiącym dokument urzędowy, podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę uczestniczącego w kontroli. Nie kwestionując a priori możliwości podważenia mocy dowodowej protokołu kontroli Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na wadliwość dokonanych przez organ ustaleń, co do okoliczności istotnych dla wyniku sprawy z perspektywy przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. W świetle tych ustaleń Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący wykonywał przewóz drogowy z ładunkiem dwóch kontenerów 20-stopowych, w których umieszczona była skrobia ziemniaczana (ładunek podzielny) pojazdem nienormatywnym o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 60 ton i nieprzekraczającej 80 ton. Rzeczywista masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów z ładunkiem wynosiła 62,60 ton. Strona zdecydowała się wykonać przejazd drogowy, nie mając żadnych podstaw by przypuszczać, że pojazd członowy nie przekracza dopuszczalnej masy całkowitej. WSA zauważył, że przewożony ładunek był podzielny (umieszczony w dwóch kontenerach), a zatem istniała możliwość takiego zorganizowania przejazdu, aby pojazd nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Dyspozycją powołanego przepisu objęte są zatem dwie sytuacje faktyczne wzajemnie się wykluczające: 1. brak zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego lub 2. przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 140ab ust. 2 tej ustawy w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia, co koresponduje z dyspozycją art. 140aa ust.1 p.r.d., który wprowadza zasadę wymierzania kar pieniężnych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Organ nie ma więc podstawy prawnej do nałożenia na przedsiębiorcę dwóch kar jednocześnie za brak zezwolenia i za naruszenie warunków zezwolenia. Pilotowanie pojazdu w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. możliwe jest zdaniem WSA tylko w przypadku, dozwolonego ruchu pojazdu nienormatywnego, na podstawie wydanego zezwolenia, a nie przejazdu pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący nie posiadał zezwolenia na ruch pojazdu nienormatywnego, nie mogą więc mieć zastosowania w sprawie sankcje przewidziane w przypadku naruszenia zasad dozwolonego ruchu pojazdu nienormatywnego, o którym mowa w art. 64 ust. 1, a taką zastosował w sprawie organ. Są to dwie wzajemnie wykluczające się sytuacje, tym bardziej, że art. 140ab p.r.d. jednoznacznie kwestię te reguluje, wskazując, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Skoro strona nie posiadała zezwolenia i nie wykonywała, dozwolonego ruchu pojazdem nienormatywnym, o którym mowa w art. 64 ust. 1 p.r.d., to nie tylko nie mogła naruszyć jego warunków, ale nie była w stanie ich spełnić, w szczególności warunków pilotowania zespołu pojazdów. WSA wskazał ponadto, że przedmiotem przejazdu był ładunek podzielny, doszło więc do naruszenia zakazu określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d. i otrzymanie przez stronę zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym w ogóle nie było możliwe, co wynika wprost z powołanego art. 64 ust. 2. Wobec tego, że w sprawie zaistniała sytuacja, która nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem Sąd orzekł, że wymierzenie stronie kary na podstawie art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d. nie znajduje uzasadnienia prawnego, zaistniała również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym WSA orzekł w pkt 2 sentencji wyroku z 13 września 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik organu z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 2, art. 64b ust. 5, art. 140aa ust. 1, ust la i ust. 3a pkt 1, art. 140ab ust. 2 i ust 3 pkt 1 p.r.d. w zw. z § 1 pkt 1, § 2 rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że karę za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie można nałożyć na podmiot wykonujący przejazd wyłącznie w przypadku, gdy podmiot ten legitymuje się zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym a przewóz dotyczy ładunku niepodzielnego, podczas, gdy jest to odrębna sankcja, nakładana na podstawie odrębnego przepisu, której warunkiem zastosowania jest zaistnienie określonego stanu faktycznego w postaci stwierdzenia przejazdu pojazdem, którego masa lub wymiary nakazują jego pilotowanie przez określoną liczbę pojazdów; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przez stwierdzenie, że zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podane w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego wyznaczała dopuszczalność umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący, który nie posiadał zezwolenia odpowiedniej kategorii na przewóz pojazdem nienormatywnym i dodatkowo nie mógł był go uzyskać z uwagi na fakt, że przewożony ładunek był podzielny i jednocześnie pojazd skarżącego nie był pojazdem wolnobieżnym, ciągnikiem rolniczym albo zespołem pojazdów składającym się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej, może ponosić odpowiedzialność administracyjną za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie. Należy przy tym nadmienić, że wobec skarżącego w wyniku tej samej kontroli doszło do wydania decyzji nakładających karę pieniężną w przedmiocie po pierwsze, przejazdu po drogach publicznych zespołem pojazdów złożonej z liczby pojazdów większej niż określona w art 62 ust 4 p.r.d., na który wymagane jest zezwolenie kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunków innych niż ładunek niepodzielny oraz po drugie, dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona (art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Z kolei art. 64 ust. 1 p.r.d. stanowi, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem: 1) uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy; 2) przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1; 3) pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami; 4) zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Na podstawie ust. 2 art. 64 p.r.d. zabroniony jest przewoź pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I. Natomiast zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 1a art. 140aa p.r.d. stanowi, że w przypadku braku: 1) wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, 2) wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, 3) wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3a, przez pilota - nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Warto przy tym odnotować, że art. 140ab ust. 1 i 3 p.r.d. przewiduje osobną karę pieniężną za brak zezwolenia, za naruszenie warunków zezwolenia oraz za naruszenia zasad dotyczących pilotowania pojazdu nienormatywnego. Przepisy dotyczące pilotowania pojazdów nienormatywnych zostały dodane na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481). W projekcie do tego aktu normatywnego stwierdzono, że nowe brzmienie art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. stanowi przepis materialny dla przepisów o administracyjnych karach pieniężnych w art. 140aa ust. 1a pkt 1 i 2 p.r.d. oraz upoważnienia z art. 64i ust. 2 p.r.d., które przestanie być blankietowe. Wydane na tej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 5 czerwca 2012 r. w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 629) regulują kwestie wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, wymaganego wyposażenia i oznakowania tego pojazdu, a także sposób pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego. Nowe brzmienie art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. wskazuje, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami. Dodane również przepisy w art. 140aa ust. 1a i 3a p.r.d. oraz art. 140ab ust. 3 p.r.d. pozwalają nałożyć karę pieniężną za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie oraz wymaganego wyposażenia i oznakowania tego pojazdu. Natomiast za sposób pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego niezapewniający bezpieczeństwa w ruchu drogowym odpowiedzialny jest pilot. W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym pojazd skarżącego był pojazdem nienormatywnym. Wystarczającą bowiem przesłanką do uznania za pojazd lub zespół pojazdów nienormatywny jest ustalenie, że naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie niewątpliwie zarówno nacisk osi jak i rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów skarżącego przekraczały dopuszczalne wartości. Ponadto przewożony ładunek był podzielny. Skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia na jego przewóz, gdyż w ogóle nie było możliwości jego uzyskania z uwagi właśnie na podzielność ładunku. Stąd ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest sporny. Sąd I instancji przyjął, że brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie należy zaliczyć do tzw. warunków zezwolenia. Z kolei dyspozycją art. 64 ust. 1 p.r.d. objęte są dwie wzajemnie wykluczające się sytuacje faktyczne: 1. brak zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego i 2. przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Stąd organ nie miał, zdaniem Sądu I instancji, podstawy prawnej do nałożenia na przedsiębiorcę dwóch kar jednocześnie za brak zezwolenia i za naruszenie warunków zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna, co wynika z faktu, że warunki dotyczące pilotowania nie należą do warunków określonych dla danego zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 p.r.d. i następnie w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Na wstępie należy zaznaczyć, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. "Jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, /w:/ R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225). Stąd "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jako luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość" (por. wyrok NSA z: 10 grudnia 2021 r., I OSK 817/21, 12.11.2025 r., III OSK 2328/24, LEX nr 3941874). Przede wszystkim dokonując wykładni przepisów w niniejszej sprawie na uwadze należy mieć, że przepisy dotyczące pilotowania zostały dodane do ustawy Prawo o ruchu drogowym w 2018 r. Nowelizacja została dokonana w specyficzny sposób, a mianowicie przepisy dotyczące pilotowanie zostały ukształtowane jako odrębne jednostki redakcyjne od tych dotyczących warunków określonych dla danego zezwolenia. Świadczy o tym nie tylko wprowadzenie ich w formie odrębnych jednostek redakcyjnych, ale również odrębne delegacje do wydania stosownych przepisów wykonawczych w formie rozporządzenia. Stąd odrębne rozporządzenie zostało wydane w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, a inne w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, które wprowadzają specyficzne warunki dotyczące na przykład wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego, jak również możliwości przykładowo wydania zezwolenia przez właściwy organ określającego warunki przejazdu pojazdu nienormatywnego co do terminu oraz godzin przejazdu, prędkości przejazdu, organizacji ruchu, zabezpieczenia urządzeń technicznych umieszczonych w pasie drogowym, czy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Również budowa art. 140aa p.r.d. wskazuje na odrębne sankcje za: 1. brak przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia oraz 2. brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie lub wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3a p.r.d., przez pilota. Nie jest również hipotetycznie wykluczona sytuacja, że w konkretnym przypadku mimo braku stosownego zezwolenia, pojazd nienormatywny będzie prawidłowo pilotowany i wówczas zachowanie będzie jedynie realizowało przesłanki deliktu polegającego na przejeździe pojazdem nienormatywnych bez posiadanego zezwolenia. Obowiązek pilotowania wynika bowiem z konieczności zapewnienia bezpiecznego przejazdu pojazdu nienormatywnego, jak również potrzeby ochrony bezpieczeństwa innych użytkowników drogi. Należy więc przyjąć, że zarówno wykładnia językowa, systemowa jak i funkcjonalna przemawiają za uznaniem naruszenia warunków dotyczących pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego za odrębne od warunków określonych dla takiego zezwolenia. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że ukaranie skarżącego za brak posiadania zezwolenia skonsumowało delikt w postaci wykonywania przejazdu niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Tym niemniej nie pochłonęło ono deliktu administracyjnego polegającego na braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, gdyż delikt ten jest odrębnym zachowaniem naruszającym przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący nie mógł otrzymać w ogóle zezwolenia skoro ustawodawca w art. 140ab ust. 2 przyjął, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Stąd zachowanie naruszające zakaz określony w art. 64 ust. 2 p.r.d. nie pochłania zachowania polegającego na naruszeniu art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Konkludując należy przyjąć, że w przypadku naruszenia zakazu poruszania się pojazdami nienormatywnymi odrębna sankcja administracyjna może być nałożona zarówno za brak stosownego zezwolenia (ewentualnie za naruszenie warunków tego zezwolenia) oraz za naruszenie przepisów dotyczących pilotowania pojazdu nienormatywnego. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę M.K., uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).