II GW 20/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Dolnośląskiego a Burmistrzem Ząbkowic Śląskich w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek.

1. Pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego – Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Ząbkowic Śląskich oraz wskazanie Burmistrza wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Ząbkowic jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki drogowej nr (...), do nieruchomości – działki nr (...). W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że w dniu 19 grudnia 2024 r. do Zarządu został przekazany wniosek p. M. K. z dnia 9 października 2024 r., reprezentującej D. P. S.A., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy K. w miejscowości Z., z działki drogowej nr (...), obręb nr (...), gmina Z., do nieruchomości - działki nr (...), obręb nr (...), gmina Z. Działka oznaczona numerem ewidencyjnym (...), obręb nr (...), gmina Z.stanowi własność Województwa Dolnośląskiego. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą. Działka ta położona jest poza głównym ciągiem u drogi wojewódzkiej nr (...), przebiegającej od skrzyżowania z drogą krajową nr (...) do skrzyżowania z ul. K.. Wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się w sięgaczu drogi gminnej – ul. K. w Z., jest drogą zakończoną ślepo i obecnie stanowi dojazd do stacji paliw, a wnioskowany zjazd nie jest lokalizowany z jezdni drogi wojewódzkiej. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu nie zarządza i nie utrzymuje opisanego odcinka drogi. 2. Burmistrz Ząbkowic Śląskich pismem z dnia 30 stycznia 2025 r., znak IGP.7230.225.2025.JO wnosi o wskazanie Zarządu Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego. W uzasadnieniu organ wskazuje, że z mapy ewidencyjnej wynika, iż działka ta jest zarówno własnością Zarządu Województwa, jak i pozostaje w jej zarządzie. Ponadto organ wskazuje, że Wnioskodawca omyłkowo posługuje się nieprawidłowym określeniem "(...)" podczas gdy powinno być: "(...)", a wnioski p. K. są z 9 grudnia 2024 r. a nie z 9 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy. 4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej przywoływana jako: "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 u.d.p. Przepis ten ustanawia zatem kompetencję do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej na rzecz jej aktualnego zarządcy w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p. O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.). 5. Z akt sprawy oraz stanowisk zaprezentowanych przez pozostające w sporze Organy wynika, że rozbieżność stanowisk stron sporu jest konsekwencją niedokonania pełnych, wyczerpujących i precyzyjnych ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., to jest statusu - kategorii drogi, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W tej sprawie Organy pozostające w sporze nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej (przepis ustawy, akt właściwego organu - zob. art. 5-7 oraz art. 10 u.d.p.) statusu (kategorii) spornej drogi zlokalizowanej na działce nr (...), obręb (...), jednostka ew. Z - miasto, z której ma prowadzić projektowany zjazd do działki nr (...), obręb (...), jednostka ew. Z.- miasto. Na tle dokumentacji przedstawionej przez Organy całkowicie dowolne są twierdzenia Zarządu Województwa Dolnośląskiego, że ww. działka nr (...)położona jest poza głównym ciągiem drogi wojewódzkiej nr (...), przebiegającej od skrzyżowania z drogą krajową nr (...) do skrzyżowania z ul. K. i że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się w sięgaczu drogi gminnej – ul. K. w Z.; jest zakończoną ślepo drogą i stanowi dojazd do istniejącej stacji paliw oraz, że zjazd nie jest lokalizowany z jezdni drogi wojewódzkiej nr (...), a zatem skoro zarządcą drogi gminnej ul. K. jest Burmistrz Ząbkowic Śląskich, to sporna droga podlega zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Pomijając już fakt, że Organy różnią się w oznaczeniu spornej drogi (Wnioskodawca podał, że zjazd ma być lokalizowany z działki drogowej nr (...), obręb nr (...), gmina Z., do nieruchomości - działki nr (...), obręb nr (...), gmina Z., zaś Strona przeciwna wskazuje na "obręb (...)") to Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie wykazał za pośrednictwem wiarygodnej i pewnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz opisowej, że sporna droga (oznaczona jako działka nr (...)) leży w sięgaczu istniejącej drogi gminnej, a ponadto nie wskazał dokumentów będących podstawą wyznaczenia granic pasa drogowego ww. drogi gminnej, w której ciągu ma znajdować się sporna droga, z której ma być zlokalizowany zjazd na działkę oznaczoną nr (...). 6. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o właściwość organów, nie został ustalony w sposób pełny i jednoznaczny, nie można mówić o powstaniu realnego, aktualnego i konkretnego sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu przez wskazanie organu właściwego (por. np. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 3/24; postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). 7. Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu wniosku. | | | Wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl