II OSK 1082/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 504/22 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. znak DON.7200.183.2021.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., VII SA/Wa 504/22, oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję własną z 15 listopada 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 7 października 2019 r. Skargę na ww. decyzję GINB złożyła J. B. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że warunki rozpoznawanej sprawy, w tym w szczególności charakter zabudowy, jak i fakt, że została ona wykonana na terenie ogródka działkowego, podyktowały sposób rozstrzygnięcia, które w rzeczywistości zawiera nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada co prawda warunkom ustalonym w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), jednakże nie świadczy to o rażącym naruszeniu tego przepisu. Niesporne w sprawie pozostaje bowiem, że inwestor – J. B. w ogrodzie działkowym, na którym obowiązują ograniczenia w zabudowie w postaci możliwości lokalizowania jedynie altany działkowej, w oparciu częściowo o fundamenty poprzedniej altany, zbudowała budynek w konstrukcji tradycyjnej z ogrodem zimowym i pomieszczeniem gospodarczym o łącznej powierzchni 126,55 m². Przekroczenie wymogów ustawowych w zabudowie ogrodu działkowego skarżącej, przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru zabudowań, jak i poszczególnych elementów, które podlegały inwentaryzacji, umożliwiało przyjęcie mniej restrykcyjnego od nakazu bezwzględnej rozbiórki całości obiektu rozwiązania, które umożliwia doprowadzenie zabudowy do ustalonych powyższymi przepisami warunków, nie niwecząc w całości wykonanych robót. W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłową konstatację organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. Sąd podzielił również ocenę organu co do braku zaistnienia w tej sprawie przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Polemizując ze stanowiskiem skarżącej, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji, o czym świadczy nieprecyzyjne i ogólnikowe wskazanie, które z części obiektu mają podlegać rozbiórce, Sąd podał, że skarżąca nie wskazuje, by treść obowiązków zawartych w ww. decyzji była niewykonalna z przyczyn technicznych lub prawnych. Wskazuje ona na bliżej niesprecyzowane komplikacje techniczne, a nade wszystko akcentuje wysoki koszt nakazanych robót. Sąd zauważył, że każda z części obiektu: altana, ogród zimowy oraz pomieszczenie gospodarcze została poddana ocenie względem uwarunkowań ustawowych i możliwości dostosowania, bez konieczności całkowitej rozbiórki, z jednoczesnym dopuszczeniem dowolności, wyboru konkretnej części, która miałaby być poddana rozbiórce. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 marca 2019 r. do dnia 7 października 2019 r. poprzez przyjęcie, iż orzeczenie nakazu rozbiórki części budynku wzniesionego w całości samowolnie, mimo prawnej niedopuszczalności takiego orzeczenia, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i pozwalało organowi administracji na wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 7 października 2019 r., co miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, iż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, iż na dzień 7 października 2019 r. brak było w systemie prawa podstawy prawnej umożliwiającej orzeczenie nakazu rozbiórki części budynku wzniesionego w całości samowolnie, co w konsekwencji doprowadziło do zalegitymizowania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 7 października 2019 r., mimo iż ta ostatnia była obarczona wadą nieważności z uwagi na fakt wydania jej bez podstawy prawnej, co miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, iż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z trwałą niewykonalnością decyzji w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w decyzji WINB z dnia 7 października 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że decyzja ta nie była dotknięta wadą nieważności i zasadną była odmowa stwierdzenia jej nieważności, co miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, iż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym z podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a., to jest tzw. przepisu wynikowego, mówiącego o tym, jaki jest wynik sprawy w razie nieuwzględnienia skargi. Jego ewentualne naruszenie zależy zatem od tego, jaki powinien być wynik sprawy, co jest możliwe do rozstrzygnięcia dopiero po ocenie zasadności pozostałych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 marca 2019 r. do dnia 7 października 2019 r., zauważyć należy, że stosownie do ówczesnego brzmienia art. 48 ust. 1 p.b. stanowił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, przepis ten dopuszczał rozbiórkę jedynie części obiektu budowlanego, a zatem – pomimo wybudowania samowolnie całego obiektu – orzeczenia nakazu rozbiórki medycznie jego części i pozostawienie tego obiektu w części, w jakiej mógłby zostać zrealizowany bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. Zarzut ten jest więc bezzasadny. Z tego samego względu nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, decyzja WINB z 7 października 2019 r. miała podstawę prawną i stanowił ją art. 48 ust. 1 p.b., który – jak już wyżej wskazano, przytaczając jego ówczesną treść – pozwalał na rozbiórkę części samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja nie jest niewykonalna. Przeciwnie – jest ona w pełni wykonalna zarówno z przyczyn technicznych, jak i prawnych. Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że każda z części obiektu (altana, ogród zimowy oraz pomieszczenie gospodarcze) została poddana ocenie względem uwarunkowań ustawowych i możliwości dostosowania, bez konieczności całkowitej rozbiórki, z jednoczesnym dopuszczeniem dowolności, wyboru konkretnej części, która miałaby być poddana rozbiórce. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że stwierdzenie WSA o nieodpowiadaniu decyzji WINB z 7 października 2019 r. warunkom z art. 48 ust. 1 p.b., nie oznaczało, iż przepis ten nie przewiduje możliwości rozbiórki jedynie części samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, bowiem jak już wyżej wskazano, przytaczając obowiązującą w dniu 7 października 2019 r. treść tego przepisu, art. 48 ust. 1 p.b. przewidywał możliwość orzeczenie rozbiórki tylko części budynku wybudowanego samowolnie, lecz oznaczało, iż nałożony na skarżącą kasacyjnie obowiązek w istocie oznaczał doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, a nie jego rozbiórkę. Niemniej powyższe stwierdzenie Sądu I instancji, obrazujące jedynie efekt nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku, nie ma wpływu na prawidłową ocenę GINB i WSA, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 7 października 2019 r. Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne podkreślić należy, że przedmiotem decyzji WINB z dnia 7 października 2019 r. było nałożenie na skarżącą kasacyjnie nakazu zmniejszenia powierzchni ogrodu zimowego do 12 m² i rozbiórka pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 17,03 m² oraz dowolnej części zasadniczej bryły budynku altany o powierzchni 54,32 m², przy czym pozostała po rozbiórce część budynku, tj. część o powierzchni 35 m², przy zachowaniu dachu stromego, musi zostać obniżona z wysokości 5,43 m do wysokości 5 m. Nałożone nakazy nie stoją na przeszkodzie, by skarżąca rozebrała całość tego budynku, jeżeli uzna to za korzystniejsze dla siebie od wykonania rozbiórki tylko części przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie ma podstaw, by zakładać, że organ będzie w istocie "gnębił" skarżącą kasacyjnie, jeżeli rozbierze tylko część przedmiotowego budynku, gdyż takie obawy wyraziła w motywach skargi kasacyjnej. Jeżeli jednak skarżąca tak uważa, to może sama bez nakazu rozebrać całą samowolnie zrealizowaną inwestycję. Intencją organu nie było późniejsze "gnębienie" skarżącej kasacyjnie, ale umożliwienie jej zachowania samowolnie zrealizowanej inwestycji w takiej części, jaką mogłaby zrealizować bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Istotne jest przy tym, że obecne postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by decyzja WINB z 7 października 2019 r. była dotknięta wadą nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.