II OSK 109/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z dnia 30 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 188/25, w sprawie ze skargi P. G., P.Z. i G. L., na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, z dnia 28 lutego 2025 r. nr SPN.III.7821.1.12.2024, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 lipca 2025 r. o sygn. II SA/Ke 188/25 oddalił skargi P. G., P. Z. oraz G. L. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: Wojewoda) z 28 lutego 2025 r. znak SPN.III.7821.1.12.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił poglądu, że Starosta Buski, jako organ reprezentujący Powiat Buski, który z mocy prawa stał się właścicielem działek wywłaszczonych i zajętych pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej: "specustawa" lub "specustawa drogowa"), podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w I instancji. Jak podał, Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii stojąc na stanowisku, że wobec braku wyraźnego ustawowego wyłączenia organu administracji, powołanego jednocześnie do orzekania i reprezentowania interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, od rozpatrzenia sprawy prowadzonej w trybie specustawy, nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku o wyłączenie takiego organu w drodze wykładni (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 88/10, II OSK 1829/10, II OSK 2087/11, II OSK 1840/12, II OSK 2254/12, II OSK 3015/13, II OSK 232/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Sąd nie podzielił także zarzutu, że specustawa nie ma zastosowania do zezwolenia na budowę ścieżki rowerowej, która – zdaniem autora skargi P. Z. – nie stanowi drogi publicznej. Stwierdził m.in., że jak wynika z akt administracyjnych (w tym zebranych w postaci elektronicznej i przedłożonych Sądowi na płycie CD), w szczególności z map przedstawiających przebieg planowanej ścieżki rowerowej w ramach zadania nr 7, ścieżka usytuowana jest w granicach pasa drogowego rozbudowywanej drogi publicznej i została objęta liniami rozgraniczającymi. W związku z tym, części nieruchomości, na których ścieżka ta została zlokalizowana, wydzielono w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęto na własność przez Powiat Buski na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy. Tym samym nie doszło do zarzucanego przez P. Z. naruszenia art. 1 ust. 1 danej ustawy. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji, zezwalająca na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej w zakresie zadania nr 7, zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zarzuty dwóch pozostałych skarg, a mianowicie wniesionych przez G. L. i P. G., Sąd I instancji uznał za niezasadne. Odnośnie do zarzutów skargi skarżącej Sąd I instancji wskazał w szczególności, że podnoszona w niej okoliczność dołączenia do akt sprawy dokumentów przedłożonych przez T. S. – pełnomocnika Zarządu Powiatu Buskiego, nieopatrzonych – jak zarzuca autor skargi – kwalifikowanym podpisem elektronicznym, pozostaje bez znaczenia prawnego dla wyniku sprawy. Dokonując oceny zarzutów tej skargi pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w zakresie działek stanowiących jej własność, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i podzielenia zaprezentowanej w niej argumentacji. Zdaniem Sądu ingerencja w prawo własności działek nr [...] i [...] jest mniejsza niż w przypadku nieruchomości skarżącej, jednak takie rozwiązanie było konieczne i podyktowane prawidłowym odwodnieniem terenu, na co wskazują zarówno wyjaśnienia inwestora, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Zawarte w skardze argumenty dotyczące nierównego traktowania skarżącej i nadmiernego obciążenia jej prawa w porównaniu z właścicielami działek nr [...] i [...] nie uwzględniają faktu, że pomiędzy dwiema ostatnimi działkami znajduje się droga gminna nr [...], przez którą zaplanowano zjazd z głównej trasy ścieżki rowerowej do MOR. Po obu stronach tej drogi zaprojektowano odwodnienie zbierające wody opadowe i kierujące je w stronę północną. Wody opadowe przepływające drogą powiatową w kierunku zachód – wschód zostają więc "przejęte" przez odwodnienie zaplanowane przy drodze gminnej. Tymczasem w przypadku odcinka ścieżki przebiegającego wzdłuż działek skarżącej (a także P. Z.) istniejący rów po stronie północnej drogi powiatowej (mający początek na wysokości działki nr [...]) jest jedynym urządzeniem, które zbiera wody opadowe z terenów przyległych i kieruje je dalej w stronę zachodnią. Jak stwierdził Sąd, wytyczenie trasy przebiegu drogi rowerowej w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku nie narusza prawa własności skarżącej (a także P. Z., który jest właścicielem działek sąsiednich) w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wobec skargi P. G. Sąd I instancji uznał za niezasadny jedyny postawiony w niej zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca G. L., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 8 § 1 i 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r poz. 2000 ze zm.; dalej "Kpa.") w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania przy wytyczaniu drogi rowerowej w planowanej inwestycji, przejawiające się większym naruszeniem słusznego interesu obywateli (prawa własności) odwołującej się w porównaniu z właścicielami działek oznaczonych nr [...] i [...], pomimo identycznej sytuacji faktycznej i prawnej uczestników postępowania, 2. art. 6 i 7 Kpa. w zw. z art. 84 § 1 Kpa. w zw. z art. 11a oraz art. 11c specustawy, poprzez brak powołania przez organ II instancji biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, dotyczące zasadności wytyczenia planowanej ścieżki rowerowej w przedmiotowej sprawie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji w tym zakresie, II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 7 w zw. z art. 80 Kpa. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkuje naruszeniem słusznego interesu obywateli, przejawiającego się wywłaszczeniem skarżącej z działek oznaczonych nr [...], [...], [...] oraz rozbiórką ogrodzenia wraz z bramą wjazdową znajdujących się na terenie działki [...], celem realizacji inwestycji publicznej (bez obowiązku wycięcia rosnących na działce drzew), podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika możliwość poprowadzenia planowanej inwestycji w ten sposób, że prawo własności odwołującej się zostanie naruszone co najmniej w mniejszym stopniu niż planowany, 2. art. 14 w zw. z art. 63 § 1 i art. 64 § 2 Kpa., a to poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentów wniesionych przez "T. S." – pełnomocnika Zarządu Powiatu Buskiego (według pełnomocnictwa nr 2/2024 z dnia 1 lutego 2024 r.), a nie opatrzonych Kwalifikowanym Podpisem Elektronicznym i oparcie na nich przedmiotowej decyzji, 3. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów prawa, 4. a które to, wobec utrzymania przez Sąd I instancji w mocy decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, spowodowały przeniknięcie do postępowania sądowoadministracyjnego błędów poczynionych przez organ I instancji. Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Z ostrożności procesowej, wniesiono – ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy ujęto w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej opartej na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. dotyczą przebiegu ścieżki rowerowej oraz naruszenia zasady równości i proporcjonalności z uwagi na zajęcia przez inwestycję działek skarżącej kasacyjnie w dużo większym stopniu niż działek sąsiednich. Odnosząc się do powołanych wyżej kwestii, zwrócenia uwagi w pierwszej kolejności wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy, dany akt prawny określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), a także organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dany przepis wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego – oprócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej (takiej jak przedmiotowa ścieżka rowerowa), tak związaną, jak i nie związaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 246/25, II OSK 852/21, II OSK 2168/11; dostępne w CBOSA). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przybiera postać decyzji, która zawiera elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Z treści danej regulacji wynika, że w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opartym o specustawę unika się konieczności prowadzenia odrębnych a związanych z realizacją takiej inwestycji postępowań. Jednocześnie w świetle przepisów omawianej ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Decyzja "ZRID" ma charakter decyzji związanej. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla przebiegu ścieżki rowerowej m.in. przez nieruchomość skarżącej kasacyjnie ma decyzja Dyrektora PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w Kielcach z 4 lipca 2023 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych wraz z decyzjami tego organu z 7 grudnia 2023 r. zmieniającą ostateczną decyzję z 4 lipca 2023 r. oraz z 28 listopada 2024 r. o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Powiatu Buskiego. W powołanej decyzji z 4 lipca 2023 r. przedstawiono przebieg odwodnienia ścieżki rowerowej i tą decyzją był związany projektant a tym bardziej, jak wspomniano wyżej, organy orzekające w niniejszym postępowaniu. Analiza dokumentacji przeprowadzonej przez Sąd I instancji w tym zakresie była jak najbardziej prawidłowa. Dlatego też trudno mówić o naruszeniu zasad w sposób odpowiadający projektowi zawartemu w decyzji Wód Polskich, to w postępowaniu dotyczącym tej decyzji skarżąca kasacyjnie mogła kwestionować przebieg odwodnienia ścieżki rowerowej, który zdeterminował jej przebieg w projekcie budowlanym. Sąd I instancji uprawniony był uznać, mając na uwadze dokonaną w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej analizę odwodnienia terenu, że ingerencja w prawo własności działek nr [...] i [...] jest mniejsza niż w przypadku nieruchomości skarżącej, jednakże przyjęte rozwiązanie było konieczne i podyktowane prawidłowym odwodnieniem terenu, na co wskazują zarówno wyjaśnienia inwestora, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji, że kwestie podpisu elektronicznego na dokumentach złożonych przez T. S. nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Odnośnie do składanych wniosków dowodowych przez skarżącą kasacyjnie dotyczących powołania biegłego co do przebiegu ścieżki rowerowej to z uwagi na wyżej wymienione uwagi dotyczące związania organów orzekających w sprawie projektem przedstawionym przez wnioskodawcę, wniosek taki nie mógł zostać uwzględniony. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowaną decyzję podjęto bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.