II OSK 412/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 4 marca 2024 r., nr B.6740.7.44.2023.AC w sprawie ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1005/24 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2024 r., nr WI-III.7821.1.8.2024.MKH w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1005/24 oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z 11 lipca 2024 r., nr WI-III.7821.1.8.2024.MKH w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej skarżący zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Starosty [...] z 4 marca 2024 r., nr B.6740.7.44.2023.AC o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacji [...]", utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z 11 lipca 2024 r., nr WI-III.7821.1.8.2024.MKH. W uzasadnieniu wniosku skarżący kasacyjnie wskazał, że wykonanie powyższej decyzji oraz realizacja objętej jej zakresem przedmiotowym inwestycji drogowej doprowadzi do osuszenia okolicznego terenu, w tym pól uprawnych stanowiących jego własność w związku z odpływem z pól wód oraz nawozów, a także doprowadzi do trwałej zmiany retencji wód, jak również pozbawi go swobodnego wjazdu na nieruchomość, na której zamieszkuje oraz wypasa bydło. Ponadto realizacja decyzji doprowadzi do dalszego pogłębiania się ujemnego procesu pękania budynku w wyniku zwiększonego ruchu do tzw. [...], który będzie odbywać się w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że wykonanie inwestycji spowoduje, że zmuszony będzie do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z posadowieniem stosownego ogrodzenia. Realizacja decyzji doprowadzi zatem do powstania znaczącej szkody, wyrażającej się w trwałym nieodwracalnym uszkodzeniu gruntów, wykorzystywanych przez skarżącego kasacyjnie do prowadzenia działalności rolniczej, stanowiącej zasadnicze źródło jego utrzymania, a finalnie spowoduje utratę przez niego źródła dochodów. Skarżący kasacyjnie wskazał też, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje nieodwracalną zmianę w stanie retencji wód, która to sytuacja spowoduje trwałe, nieodwracalne zmiany w środowisku naturalnym, a w konsekwencji kreować będzie stan sprzeczny z planem przeciwdziałania skutkom suszy dla gruntów o przeznaczeniu rolniczym. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że pozbawiony zostanie możliwości korzystania z nieruchomości, których jest właścicielem, które to ograniczenia w razie wykonania decyzji będzie miało charakter trudny do odwrócenia, nawet w wypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie przytoczona powyżej argumentacja, poparta przedstawionymi w toku sprawy dokumentami, potwierdza spełnienie w niniejszej sprawie wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiwsa 2007, nr 4, poz. 77). Podkreślić należy, że kwestia wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 4 marca 2024 r., nr B.6740.7.44.2023.AC o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacji [...]", utrzymanej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody [...] z 11 lipca 2024 r., nr WI-III.7821.1.8.2024.MKH, była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1005/24 odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że skarżący nie wykazał prawdopodobieństwa zaistnienia wskazanych we wniosku okoliczności związanych z możliwością osuszenia terenu i zmianą retencji wód w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, które to okoliczności mogłyby stanowić znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Za trudny do odwrócenia skutek Sąd nie uznał także hipotetycznej konieczności wykonania ogrodzenia i poniesienia w związku z tym bliżej niesprecyzowanych kosztów, jak też możliwości dalszego pękania budynku, w sytuacji braku wskazania jakiego konkretnie budynku dotyczy podniesiony we wniosku wywód. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że podnoszone przez skarżącego we wniosku okoliczności zajęcia nieruchomości i rozpoczęcie prac przygotowawczych, odnoszą się do zwykłych typowych skutków związanych z tego rodzaju decyzjami, które z oczywistych względów prowadzą do pewnej zmiany rzeczywistości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy, jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych, przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, Sąd stwierdził, że argumentacja wniosku nie może prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej niweczyłoby cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy przyjęciu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalającej szczególny reżim prawny przygotowywania tego rodzaju inwestycji. Skarżący na powyższe postanowienie złożył zażalenie, które postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OZ 445/25 zostało oddalone. NSA podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazał, że występująca przy realizacji dróg publicznych kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Zauważył również, że w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niewątpliwie dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, jednak jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Tymczasem w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, wystąpienia których to szkód skarżący nie uprawdopodobnił ograniczając się jedynie do ogólnikowych i hipotetycznych twierdzeń. Rozpoznając zatem kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z 4 marca 2024 r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z 11 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami oceny takiego wniosku określonymi w art. 61 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Oceniając w powyższym zakresie wniosek zawarty w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że przytacza on tożsame argumenty jakie były podniesione w poprzednim wniosku, a także w złożonym w sprawie zażaleniu, a tym samym nie zawiera wskazania nowych okoliczności, które z kolei można by rozpatrywać w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Kolejny raz skarżący kasacyjnie wskazuje na okoliczności związane z możliwością osuszenia terenu i zmiany retencji wód w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, co doprowadzi do trwałego nieodwracalnego uszkodzenia gruntów, wykorzystywanych przez niego do prowadzenia działalności rolniczej, stanowiącej jego zasadnicze źródło utrzymania. Podnosi też, że zostanie pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości, których jest właścicielem, a które to ograniczenie w razie wykonania decyzji będzie miało charakter trudny do odwrócenia. Wskazuje również, że realizacja decyzji doprowadzi do dalszego pogłębiania się ujemnego procesu pękania budynku w wyniku zwiększonego ruchu do tzw. [...], który będzie odbywać się w ramach realizowanej inwestycji drogowej, a także że zmuszony będzie do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z posadowieniem stosownego ogrodzenia. Przedstawione okoliczności, jak wskazano powyżej, były już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku poczynionych w postanowieniu z 27 listopada 2024 r. odmawiającym zastosowania ochrony z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie skarżącego od tego postanowienia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych nowych argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw do zmiany zapadłego już w sprawie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie obecnie rozpatrywanego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zaznaczyć należy, że na etapie rozpatrywania wniosku o ochronę tymczasową, Sąd nie może i nie dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.