II OSK 11/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 377/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 r. znak SKO.4150.220.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 377/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO.4150.220.2024 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 12 lutego 2024 r., nr DPRG-UA-VII.204.2024 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w L. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., z zastrzeżeniem przepisów przejściowych, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "r.MI") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i błędne twierdzenie, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy organy nie miały podstaw, by twierdzić, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; 2. art. 7, art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że doręczenie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy bez załączników, to jest bez mapy zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyników sporządzonej analizy urbanistycznej, nie spowodowało, że skarżąca została pozbawiona możliwości zweryfikowania, na jakiej podstawie Prezydent ustalił parametry inwestycji, tym samym ograniczył skarżącej przysługujące jej prawa i uniemożliwił merytoryczne ustosunkowanie się do wyników analizy urbanistycznej; 3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. "poprzez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wcześniejszego umożliwienia zarówno skarżącej, jak i innym stronom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie w określonym terminie" [zapewne miało być: "...nie narusza wymienionych przepisów" – uw. Sądu], podczas gdy organ powinien przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, co stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi, wyrażającą się w braku uchylenia wadliwych decyzji Kolegium i Prezydenta, pomimo iż zebrany materiał dowodowy, w tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uzasadniała wydania przez Prezydenta decyzji określonej treści. Zdaniem [...] sp. z o.o. postępowanie administracyjne cechował brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyrażający się w szczególności w: a. nieprawidłowym przyjęciu, iż dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi zostały spełnione przesłanki determinujące wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, b. przyjęciu, iż wyznaczenie wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na nim analizy odbyło się w sposób prawidłowy, podczas gdy większość z ustalonych przez organy parametrów nie odpowiada podstawowym wskaźnikom inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi i utrwalenia w obrocie prawnym wadliwych decyzji, pomimo iż obydwa rozstrzygnięcia, jako pozostające w sprzeczności z prawem, powinny zostać trwale wyeliminowane z obrotu prawnego; 5. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej, wyrażającą się w niedostrzeżeniu faktu prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy pod z góry przyjętą tezę o zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 61 tej ustawy. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji i "o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy", ewentualnie "o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Jako alternatywny wniosek przedstawiono żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zwróciła się o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2025 r. D.P. (wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy) wskazała, że popiera stanowisko Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jej zdaniem [...] sp. z o.o. przedstawia w toku sprawy wciąż te same, bezpodstawne argumenty i twierdzenia, które nie mają poparcia w stanie faktycznym. D.P. zarzuciła, że działanie spółki jest nacechowane osobistymi pobudkami. Chce ona utrudnić jej uzyskanie zezwoleń i hamować realizację planów związanych z nieruchomością z uwagi na odrzucenie nieatrakcyjnej oferty zakupu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy – przy braku miejscowego planu – organy obu instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo uznały, że planowana inwestycja mieszkaniowo-usługowa przy ul. [...] w L. spełnia przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz czy parametry nowej zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji i geometria dachu) mogły, na podstawie analizy urbanistycznej, odbiegać od reguł wyjściowych przewidzianych w r.MI, a także czy ewentualne uchybienia proceduralne (niedoręczenie załączników do decyzji innym stronom, brak odrębnego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od trafnej odpowiedzi na te pytania zależy ocena, czy oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było zasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5-8 r.MI, skarżąca kwestionuje dopuszczalność przyjęcia przez organ pierwszej instancji parametrów innych niż wartości średnie, a zatem, w istocie, kwestionuje posłużenie się przez organ mechanizmem "odstępstw", na który pozwalają poszczególne przepisy r.MI. Skarga kasacyjna, choć nie precyzuje, które ustępy wskazanych paragrafów r.MI zostały naruszone, pozwala, z uwagi na obszerną argumentację, na merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów. Omawiany akt wykonawczy wprost przewiduje możliwość wyznaczenia parametrów odmiennych od średnich, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (por. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.MI oraz regułę ustalania geometrii dachu odpowiednio do dachów występujących na obszarze analizowanym, § 8 r.MI). Przepisy te – co wymaga podkreślenia – nie ustanawiają wartości średnich jako sztywnych i bezwzględnych, lecz jako punkt odniesienia, od którego wolno odstąpić, o ile przemawia za tym analiza urbanistyczna. Brzmienie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.MI jest w tym zakresie jednoznaczne. W sprawie organy dysponowały analizą urbanistyczną, której wnioski zostały przeniesione do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta kolejno określa parametry zabudowy: linię zabudowy – jako kontynuację linii sąsiedniej zabudowy przy ul. [...]; wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki – od 0,4 do 0,68; szerokość elewacji frontowej – od 15 m do pełnej szerokości działki ( 26,5 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 17–20 m z dopuszczeniem przewyższenia do 24 m w odległości min. 10 m od linii zabudowy oraz geometrię dachu – pochylenie głównych połaci do 10°, wysokość kalenicy 17–24 m, kierunek gzymsów/attyk równoległy/prostopadły do ulicy. Ustalone wartości znajdują oparcie w wynikach analizy. Dla wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano średnią 0,49, wartość istniejącą na działce 0,39, a także sąsiednie wartości – w tym 0,68 dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...]. Z tych danych wyprowadzono przedział 0,4–0,68, przy czym organ wprost ograniczył wyjściową propozycję inwestora sięgającą 0,9. Analogicznie dla szerokości elewacji frontowej wykazano, że przy średniej 15 m i froncie działki 26,5 m, w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej występują odcinki o szerokościach 28 m ([...]), 35 m ([...]) i 51 m ([...]), co uzasadnia dopuszczenie pełnej szerokości frontu działki jako wartości maksymalnej. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej analiza wykazała, że w obszarze występuje zróżnicowanie od około 2,1 m do 20 m, przy czym istotne dla odbioru przestrzeni są wysokości elewacji w pierzei ulicy. Sąsiednie budynki osiągają 19,5–20 m, a nowo realizowana zabudowa w głębi kwartału posiada elewację o wysokości 24 m. W tych realiach organ, powołując § 7 ust. 1 i 4 r.MI, przyjął w decyzji wysokość 17–20 m oraz dopuścił przewyższenie do 24 m przy odsunięciu o minimum 10 m od linii zabudowy. Wreszcie co do geometrii dachu analiza stwierdziła, że w obszarze przeważają dachy płaskie o spadkach głównych połaci do 15°, spotykane są również dachy o większych spadkach (30° i 45°), a kierunki kalenic budynków frontowych są równoległe do ulicy, zaś oficyn – prostopadłe. Wniosek inwestora przewidywał nachylenie połaci do 10°, co odpowiada strukturze zastanej. Przedstawiona tu ocena odpowiada § 8 r.MI, który wiąże ustalenia organu z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. W świetle powyższego przedstawione w skardze kasacyjnej rozumowanie, że organy miały w sposób niedostatecznie umocowany ustalić parametry zabudowy, abstrahując od ładu przestrzennego, nie znajduje oparcia w materiale sprawy. Odstępstwa od wartości średnich są przewidziane wprost w r.MI i zostały oparte na danych zebranych w analizie. Zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji ograniczył żądanie inwestora (w zakresie wskaźnika zabudowy), a przyjęte wartości dla szerokości i wysokości mieszczą się w granicach wyznaczonych zabudową sąsiednią oraz funkcją śródmiejskiej pierzei. Takie ukształtowanie parametrów realizuje zasadę kontynuacji funkcji i cech zabudowy, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z r.MI, i nie narusza ładu przestrzennego. Ocena ta – w granicach kontroli kasacyjnej – nie została skutecznie podważona. Podnoszona przez [...] sp. z o.o. rozbieżność co do "rodzaju inwestycji" również nie usprawiedliwia zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa funkcję inwestycji i podstawowe parametry, a nie rozstrzyga o detalach przedsięwzięcia, które są weryfikowane na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przesądzono, że inwestycja obejmuje "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży do 350 m²) oraz budowę urządzeń budowlanych", co adekwatnie odwzorowuje zakres planowanego zamierzenia. Brak adnotacji, że usługi będą "w parterze", oraz pominięcie kwestii rozbiórkowych nie stanowi wady decyzji o warunkach zabudowy – rozbiórka nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Również precyzyjne rozmieszczenie funkcji w kondygnacjach i rozwiązania dotyczące urządzeń budowlanych (urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – zob. art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) należą do materii pozwolenia na budowę, co trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., skoncentrowany na niedoręczeniu skarżącej załączników do decyzji (mapy z liniami rozgraniczającymi i wyników analizy urbanistycznej), nie wykazuje, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 r.MI wyniki analizy, w części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy załączniki te występują (m.in. część graficzna – mapa z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji), a ich treść była punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nawet jeśli kopia decyzji doręczona [...] sp. z o.o. nie zawierała załączników, to spółka, jako strona, miała realny dostęp do analizy w toku postępowania. Jej przedstawiciel zapoznał się z aktami i sporządził fotokopie, a kluczowe ustalenia analizy odtworzono w samej decyzji. W takich okolicznościach nie sposób mówić o ograniczeniu prawa skarżącej do zweryfikowania na jakiej podstawie organ określił poszczególne parametry inwestycji. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. przez zaniechanie odrębnego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Po pierwsze, strona uczestniczyła czynnie w postępowaniu i miała dostęp do akt, po drugie – dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. konieczne jest wykazanie, że gdyby umożliwiono stronie dodatkowe wypowiedzenie się co do materiału dowodowego, treść decyzji mogłaby być inna. [...] sp. z o.o. takiego wpływu nie wykazała. Przeciwnie, zgłoszone na późniejszym etapie zarzuty zostały rozpoznane przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, a zasadniczo sprowadzają się do kwestionowania dopuszczalności posłużenia się przez organ analizą urbanistyczną jako podstawą odstąpienia od wartości średnich, do czego odniesiono się już wyżej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. (także w powiązaniu z art. 7, 77 i 80 K.p.a.). Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje kontrolę legalności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił zgodność z prawem decyzji w oparciu o zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy, w tym analizę urbanistyczną i uzgodnienia wymagane przepisami odrębnymi. Wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, że odstępstwa od wartości średnich znajdują oparcie w materiale sprawy, zasługują na aprobatę w świetle § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.MI, a przy tym uwzględniają śródmiejski charakter obszaru i układ pierzejowy ulicy [...]. Przypomnieć należy, że z samej idei decyzji o warunkach zabudowy wynika określenie dopuszczalnych przedziałów (wartości granicznych), które dopiero w postępowaniu budowlanym są konkretyzowane rozwiązaniami projektowymi – co również trafnie zaakcentowano w uzasadnieniu organów. Dla porządku zauważyć wypada, że przyjęte przez organ parametry pozostają wewnętrznie spójne: linia zabudowy została ustalona jako kontynuacja linii sąsiedniej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy – w przedziale wynikającym z rozkładu wartości w obszarze analizowanym, szerokość elewacji – do szerokości frontu działki, zgodnie z charakterem pierzei, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – przez nawiązanie do wysokości wyższych budynków w sąsiedztwie z dopuszczalnym przewyższeniem w głębi kwartału (co chroni estetykę pierzei), geometria dachu – odpowiadająca dachom występującym o otoczeniu. Reasumując, skarga kasacyjna skoncentrowana jest na polemice z oceną prawną przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wykazując naruszeń prawa materialnego ani procesowego, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ustalone przez organ parametry zabudowy pozostają w granicach dopuszczalnych przez przepisy r.MI i wynikają z analizy urbanistycznej, a podniesione uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.