II OSK 1201/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2479/22 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/22, oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r., działając w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 106 oraz art. 123 K.p.a. oraz z art. 34 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) – dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny", nie uzgodnił przedłożonego przez Wójta Gminy P. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J., sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 28 września 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. Zażalenie na to postanowienie złożył Wójt Gminy P. wskazując na naruszenie podstawowych, zagwarantowanych Konstytucją RP, zasad działania aparatu administracji państwowej oraz naruszenie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., jak również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Minister Obrony Narodowej - dalej: "Minister", postanowieniem z dnia 20 września 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że w dniu 31 stycznia 2022 r. Wójt Gminy P. przesłał do Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, w celu uzgodnienia, zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. Po przeprowadzeniu konsultacji wewnątrzresortowych Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji powiadomił Wójta Gminy P. o wydaniu postanowienia nr [...] o nieuzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że obszar przedmiotowego opracowania planistycznego znajduje się w całości w strefie ochronnej terenu zamkniętego, ustalonej Protokołem prac Komisji, zatwierdzonej przez Szefa Inspektoratu Sił Zbrojnych z dnia 15 grudnia 2017 r. W wymienionym postanowieniu wskazano, że w strefie obowiązują ograniczenia m.in. dotyczące zakazu wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m. W ocenie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w omawianym projekcie planu miejscowego nie uwzględniono ograniczeń występujących w strefie ochronnej, a dotyczących wysokości zabudowy, czego przykładem jest § 36 ust. 7 planu odnoszący się do terenów infrastruktury technicznej, gdzie wprowadzono unormowania dopuszczające wznoszenie obiektów budowlanych o wysokości do 50 m. Zgodnie z ograniczeniami obowiązującymi w strefie ochronnej, w granicach wskazanego obszaru nie jest możliwe wznoszenie zabudowy do takiej wysokości. Dodatkowo, w treści postanowienia nr [...] powiadomiono Wójta Gminy P. o konieczności uwzględnienia w projekcie dokumentu planistycznego ograniczeń w użytkowaniu i korzystaniu z terenu, wynikających z ww. strefy ochronnej poprzez skorygowanie wartości dopuszczalnych wysokości zabudowy w omawianym projekcie planistycznym tak, aby nie przekraczały 28 m n.p.m. oraz o zawarcie w części tekstowej planu stosownej informacji odnoszącej się do tej strefy wraz z jej ograniczeniami. W odpowiedzi na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu miejscowego, Wójt Gminy P. pismem z 19 kwietnia 2022 r. wystąpił do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie o ponowne uzgodnienie projektu w trybie art. 106 K.p.a. Postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r., organ ponownie nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 28 września 2017 r. z uwagi na nieuwzględnienie stanowiska resortu obrony narodowej wyrażonego w postanowieniu nr [...] Szefa CWCR - OZ w Szczecinie. Skargę na postanowienie Ministra z 20 września 2022 r. złożyła Gmina P. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia, że w decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2019 r. poz. 46, ze zm.) pod poz. [...] załącznika uwzględniony został teren zamknięty w J., określony działkami ewid. nr [...] i [...]. Decyzja ta jako akt obowiązujący wywołuje skutki prawne, a jej ustalenia winny zostać uwzględnione przez organ planistyczny na etapie przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Protokół prac Komisji, zatwierdzony dnia 15 grudnia 2017 r. ustala strefę ochronną terenu zamkniętego. Z uwagi na zakres ustaleń, protokół stanowi uszczegółowienie warunków i wymogów dotyczących ustanowionej strefy ochronnej terenu zamkniętego dla punktu obserwacyjnego zlokalizowanego w kompleksie nieruchomości wojskowych nr [...] J., na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie J., który obejmuje teren o powierzchni 0,4300 ha i pozostaje w trwałym zarządzie MON-RZI w Szczecinie. Wadliwość wniosku o utworzenie strefy ochronnej, na którą to okoliczność powołuje się skarga, nie mogła stać się przedmiotem kontroli i oceny organu planistycznego, jak również Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę. Organ uzgadniający mógł więc, konkretyzując potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie objętym projektem planu, domagać się wprowadzenia do projektu planu ograniczeń określonych w decyzji lokalizacyjnej. W postanowieniu uzgadniającym powołano się na decyzję lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, wskazując na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów objętych projektem planu, jakie wynikają z tej decyzji, z powołaniem się na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, co obligowało gminę do ich uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego. Postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazuje na konkretne ograniczenia w zakresie dopuszczalnych wysokości nowych obiektów budowlanych i rozbudowy oraz nadbudowy obiektów budowlanych już istniejących. Ograniczenia te wynikają wprost z zaakceptowanych rekomendacji Komisji Planowania, która wobec obszaru opisanego promieniem 3000 m od punktu o oznaczonych współrzędnych, przyjęła zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m., jak również zezwoliła na nadbudowę, rozbudowę istniejących obiektów budowlanych pod warunkiem zachowania dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. 28 m n.p.m. Wskazanie takiego warunku przez organ uzgadniający stanowi – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – o prawidłowym wykonaniu przez ten organ obowiązku współdziałania z organami gminy przy uchwalaniu planu miejscowego przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 24 u.p.z.p. Przywoływany w skardze fakt istniejącej na tym terenie zabudowy o podwyższonych parametrach, względem aktualnie wymaganych, opartej o wieloletnie obowiązujące plany miejscowe, nie może stanowić w ocenie Sądu pierwszej instancji o wadliwości postanowienia uzgadniającego, które w tej mierze było podyktowane treścią przywołanych wyżej obowiązujących aktów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na niewyjaśnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, co świadczyć może o niepełnym rozpatrzeniu skargi, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że przy rozpatrywaniu przez Ministra Obrony Narodowej zażalenia Gminy P. doszło do naruszenia przepisów art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 tej ustawy oraz art. 87, art. 64 ust. 3 i art. 163 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim uznano Protokół prac Komisji, zatwierdzony przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, za źródło wiążących gminę normatywnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, jak też podstawę odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i 4 oraz art. 124 § 2 K.p.a., w. zakresie, w jakim poza przywołaniem aktów kierownictwa wewnętrznego i dokumentów resortowych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz czynności postępowania uzgodnieniowego (podobnie jak w przypadku postanowienia organu I instancji), nie zawiera uzasadnienia faktycznego wskazującego na genezę i motywy utworzenia strefy ochronnej terenu zamkniętego w planie miejscowym, jak też nie odnosi się i nie weryfikuje wniosku o ustanowienie ww. strefy zawartego w piśmie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie nr [...] z 22.12.2017 r. w świetle zgromadzonej dokumentacji planistycznej, jak też okoliczności faktycznych podanych we wniosku Wójta Gminy P. znak [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o dokonanie uzgodnienia załączonej do niego analizy; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. i art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 8 u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, polegające na tym, że WSA oddalił skargę bez właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i proporcjonalności, przez organy wydające postanowienia uzgadniające. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - rozpoznanie sprawy na rozprawie, . - zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem procesowym zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 184 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie rozważań merytorycznych wskazać należy, że jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy nie obejmuje terenów zamkniętych, którymi są często tereny wojskowe (art. 3 ust. 1 ustawy). W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Współpraca organów gminy z organami wojskowymi jest istotna zwłaszcza w procesie wprowadzania do planu miejscowego ustaleń dotyczących stref ochronnych wojskowych terenów zamkniętych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2019 r. poz. 46, ze zm.) pod poz. [...] załącznika, uwzględniony został teren zamknięty w J., określony działkami ewid. nr [...] i [...]. Decyzja ta jako akt obowiązujący wywołuje skutki prawne, a jej ustalenia winny zostać uwzględnione przez organ planistyczny na etapie przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać za nietrafny, gdyż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ uzgadniający mógł - konkretyzując potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie objętym projektem planu - domagać się wprowadzenia do projektu planu ograniczeń określonych w ww. decyzji lokalizacyjnej ustanawiającej strefę ochronną dla wojskowego terenu zamkniętego. Natomiast protokół prac Komisji, zatwierdzony w dniu 15 grudnia 2017 r. ustala strefę ochronną terenu zamkniętego. Z uwagi na zakres ustaleń, protokół stanowi uszczegółowienie warunków i wymogów dotyczących ustanowionej strefy ochronnej terenu zamkniętego dla punktu obserwacyjnego zlokalizowanego w kompleksie nieruchomości wojskowych nr [...] J., na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie J., który obejmuje teren o powierzchni 0,4300 ha i pozostaje w trwałym zarządzie MON-RZI w Szczecinie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 87, art. 64 ust. 3 i art. 163 Konstytucji RP wskazać należy, że ocena zgodności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej ze wskazanymi przepisami nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. To, że strefy ochronne terenów zamkniętych wynikające z decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów powinny być uwzględniane w aktach planistycznych gminy potwierdza sam ustawodawca w przepisie art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. Ponadto, w aktualnym stanie prawnym tereny zamknięte i ich granice są ustalane na mocy decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego wynika, że strefa ochronna terenu zamkniętego i obowiązujące w niej ograniczenia powinny zostać wprowadzone do planu miejscowego, po uzgodnieniu z organami wojskowymi. Zatem to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, ustanawia się pewne ograniczenia prawa własności w strefie ochronnej terenu zamkniętego. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Podkreślenia wymaga, że potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawsze mogą być wyraźnie określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia w strefie ochronnej terenu zamkniętego wynikają z potrzeby ochrony obiektów wojskowych, które ze zrozumiałych względów często objęte są tajemnicą wojskową, co nie może być utożsamiane z dowolnością. Potrzeby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. są konkretyzowane przez organy wojskowe we wnioskach do projektu studium, czy planu miejscowego oraz w ramach uzgodnienia projektów aktów planistycznych gminy. Z przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wynika kompetencja organu - co do regulacji terenów zamkniętych - obejmująca wyłącznie określenie granic terenu zamkniętego, w znaczeniu "przepisania" tych granic z aktu kreującego teren zamknięty. Przepisy nie wskazują na żadne inne kompetencje organu gminy w tym zakresie. Natomiast sama procedura ustalania strefy ochronnej wojskowych terenów zamkniętych uregulowana jest w decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 277 ze zm.). W rozdziale 5 tej decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z § 12 ust. 1 tej decyzji strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Potrzebę ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego formułuje Komisja do spraw ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego (§ 12 ust. 3 decyzji). Protokół tej Komisji stanowi podstawę do opracowania wniosku o ustanowienie lub zniesienie strefy ochronnej dla danego wojskowego terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia lub usunięcia strefy ochronnej z prowadzonej przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego ewidencji ustalonych stref ochronnych terenów zamkniętych. Wniosek o taki opracowuje właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji (pkt 10 i 12 załącznika nr 6 do powołanej decyzji). Zatem nie można twierdzić, że strefy ochronne terenów wojskowych ustalane są w sposób całkowicie dowolny (arbitralny), gdyż dla ustalenia takiej strefy muszą zostać spełnione wskazane wyżej przesłanki z § 12 ust. 1 decyzji, których wystąpienie - po analizie stanu faktycznego na danym terenie - stwierdza w odpowiedniej procedurze powołany do tego organ wojskowy. Natomiast w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych przewidzianych w decyzjach lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów organy wojskowe podejmują prace nad aktualizacją granic tych stref i przewidzianych w nich ograniczeń w zakresie obecnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie według procedury przewidzianej w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. Organ uzgadniający projekt planu miejscowego ma obowiązek współuczestniczyć w tworzeniu tego projektu w zakresie swoich kompetencji. W myśl art. 24 ust. 1 u.p.z.p. podmioty, o których mowa w art. 13i ust. 3 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt planu ogólnego, albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art. 24 ust. 2 ustawy). Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu organ uzgadniający powinien wskazać gminie konkretne warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, postanowienia organów uzgadniających spełniają wymogi z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 i art. 124 § 2 K.p.a. Wskazują one bowiem bezpośrednio na konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów objętych projektem planu, jakie wynikają z decyzji lokalizacyjnej, z powołaniem się na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, co obligowało gminę do ich uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego. Wskazane zostały bowiem konkretne ograniczenia w zakresie dopuszczalnych wysokości nowych obiektów budowlanych i rozbudowy oraz nadbudowy obiektów budowlanych już istniejących. Ograniczenia te wynikają wprost z zaakceptowanych rekomendacji Komisji Planowania, która wobec obszaru opisanego promieniem 3000 m od punktu o oznaczonych współrzędnych, przyjęła zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m., jak również zezwoliła na nadbudowę, rozbudowę istniejących obiektów budowlanych pod warunkiem zachowania dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. 28 m n.p.m. Należy tym samym uznać za trafną konstatację Sądu pierwszej instancji, że wskazanie takiego warunku przez organ uzgadniający stanowi o prawidłowym wykonaniu przez ten organ obowiązku współdziałania z organami gminy przy uchwalaniu planu miejscowego przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 24 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ustalenia zarówno faktyczne, jak i prawne przyjęte w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ wojskowy jasno wskazują gminie, jakie warunki musi spełnić projekt planu, aby zapewniona została ochrona zarówno terenu zamkniętego i znajdujących się tam urządzeń, jaki i ochrona terenów przyległych do terenu zamkniętego przed oddziaływaniem tych urządzeń. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd jest zobligowany nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012 nr 6, poz. 101, s. 71). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Należy mieć także na uwadze, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zabrany materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca Gmina nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto strona skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na meritum orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Brak było przy tym podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 179 P.p.s.a.